در حالي بودجه سال آتي به مرحله تصويب نزديک مي‌شود که اقتصاد ايران به مراتب نياز بيشتري به تنظيم يک بودجه هدفمند و اهرمي دارد. دولت در تعيين ارقام لايحه بودجه با يک تابع هدف بودجه‌اي مواجه است که ورودي آن «سطح مخارج» و «ترکيب مخارج» بوده و خروجي آن سه هدف عمده «رشد اقتصادي»، «توزيع درآمد» و «توليد کالاها و خدمات عمومي» است. بررسي تجربه کشورهاي عضو OECD نشان مي‌دهد اين کشورها درخصوص سطح مخارج، حدود ۴۰ درصد از توليد سالانه خود را صرف مخارج عمومي مي‌کنند. به‌علاوه، درخصوص اهداف بودجه، اين گروه از کشورها به منظور تقويت نقش بخش خصوصي از «مداخله‌هاي توليدمحور» فاصله گرفته و به سمت «مداخله‌هاي رفاه‌محور» متمايل شده‌اند. به‌طوري که مخارج روي «آموزش و عمراني» که در زمره گروه بهره‌ور و توليدمحور قرار مي‌گيرند تنها ۲۰ درصد از مخارج آنها را شامل مي‌شود و ۸۰ درصد ديگر در زمينه‌هاي رفاه‌محور مانند پرداخت‌هاي انتقالي و همچنين پرداخت‌هاي بهره‌اي صرف مي‌شود. البته اثرگذاري سياست‌هاي رفاهي نيز به حد قابل‌توجهي به درجه «اصابت به هدف» آنها بستگي دارد؛ به‌طوري‌که سياست‌هاي يارانه‌اي و حقوق بازنشستگان بيشتر از هدف خود منحرف شده‌اند. به‌علاوه دولت‌هاي با حجم بزرگ‌تر با توجه به اصل «جانشيني سرمايه‌گذاري»، نسبت به دولت‌هاي با حجم کوچک‌تر نقش کمتري در تقويت اقتصاد خود داشته‌اند. درخصوص اقتصاد ايران، با توجه به اينکه پيش‌بيني مي‌شود در سال آينده درآمدهاي بودجه با محدوديت‌هاي ناشي از تحريم‌ها روبه‌رو شود، تعريف تابع هدف بودجه‌اي هدفمندي از سوي سياست‌گذار ضروري است. اگر تابع هدفي هدفمند و متناسب تعيين شود انتظار مي‌رود اثر تحريم‌ها خنثي شده و دولت نقش موثرتري داشته باشد اما در صورتي که دولت در تابع هدف خود کارکردهاي رشد و بازتوزيعي بودجه را ارزيابي نکند انتظار نمي‌رود بودجه دولت نقش مثبتي در شرايط تحريم ايفا کند.
تابع هدف بودجه
قرار است هيات دولت پس از تطبيق لايحه بودجه با رهنمود مقام معظم رهبري، لايحه بودجه سال آينده را به مجلس تقديم کند. بر مبناي نظر رهبري سهم در نظرگرفته شده براي صندوق توسعه ملي در ارقام پيشنهادي دولت بايد مورد بازنگري قرار گيرد. چراکه دولت در نظر داشت با توجه به کاهش درآمدهاي نفتي، سهم صندوق توسعه ملي از فروش نفت در سال ۹۸ را به حداقل برساند. مخارج دولت که يک وجه از سياست مالي را به تصوير مي‌کشاند سه هدف عمده «رشد اقتصادي»، «توزيع درآمد» و «تامين کالاهاي عمومي» را دنبال مي‌کند. به اين معني که در وهله اول دولت کالاها و خدمات عمومي ضروري جامعه را که بخش خصوصيتمايل به توليد آنها نداشته عرضه مي‌کند. در وهله دوم، سطح و ترکيب مخارج خود را به نحوي تعيين مي‌کند که چرخه‌هاي تجاري را کنترل و رشد اقتصادي را تقويت کند. در وهله سوم، دولت در تلاش است تا بودجه به نحوي توزيع و طراحي شود که اقشار آسيب‌پذير جامعه حمايت شوند. دولت به منظور دستيابي به اين اهداف از سه ابزار «سطح مخارج»، «کارآيي مخارج» و «ترکيب مخارج» استفاده مي‌کند. به‌طوري که دولت بسته به درآمدهاي پيش‌بيني شده خود سطح مخارج را در سال‌هاي مختلف بسته بهشرايط اقتصادي تعيين مي‌کند. کارآيي مخارج نيز با سطح مخارج موجود، به کمک افزايش کارآيي و تعديل هزينه‌ها، خروجي بيشتري را براي دولت محقق مي‌سازد. درخصوص ترکيب مخارج نيز دولت هنگام تنظيم بودجه، با زمينه‌هاي مختلفي از مخارج مواجه است که هر کدام شدت اثر متفاوتي روي رشد اقتصادي و توزيع درآمد دارند. به‌عنوان مثال مخارج دولت در زمينه آموزش، سرمايهانساني در بلندمدت را تقويت کرده و بهره‌وري کل اقتصاد را بهبود مي‌بخشد. در سمت مقابل مخارج در حوزه سلامت با توجه به اينکه سلامت اقشار آسيب‌پذير جامعه را نشانه مي‌گيرد اثر بيشتري روي توزيع درآمد دارد. بنابراين هنگام بودجه‌ريزي، دولت با استفاده از ابزار در دسترس خود بايد مکانيزمي را طراحي کند که به ترکيب مشخصي از اهداف سه‌گانه «رشد اقتصادي»، «توزيع درآمد» و «تامين کالاهاي عمومي» دست يابد. به عبارت ديگر دولت هنگام بودجه‌ريزي با «تابع هدفي» مواجه است که بسته به کيفيت برنامه‌ريزي خروجي متفاوتي از رفاه اجتماعي به همراه داشته باشد. تابع هدفي که با توجه به سطح درآمد، لازم است هم کالاهاي عمومي را براي اقتصاد فراهم کند، هم رشد اقتصادي را با تمرکز بر کارآيي تقويت کند و هم ترکيب مخارج در زمينه‌هاي مختلف را به نحوي ارائه دهد که توزيع درآمد بهبود يابد. درخصوص بودجه‌ريزي با توجه به اينکه انتظار مي‌رود در سال آينده درآمدهاي بودجه در معرض محدوديت‌هاي تحريم‌ها قرار گيرد، اين تابع هدف اهميت بيشتري پيدا مي‌کند چرا که خروجي آن در يک حالت مي‌تواند بخشي از فشار تحريم‌ها را تقليل دهد و در حالتي ديگر مي‌تواند در آتش نارضايتي‌هاي معيشتي بدمد. در همين راستا «دنياي اقتصاد» با تمرکز بر تجربه کشورهاي عضو OECD، تابع هدف بودجه‌اي را که منتج به بيشترين رفاه اجتماعي شود در سه حوزه «سطح مخارج»، «ترکيب مخارج» و «کارآيي مخارج» بررسي کرده است.
اثر جانشيني سرمايه‌گذاري
دولت هنگام بودجه‌ريزي ابتدا با مساله تعيين سطح مخارج سالانه خود مواجه است. اگر چه سطح مخارج در کشورهايي که استراتژي بلندمدت بودجه‌ريزي ندارند به حد قابل توجهي تابعي از درآمدهاي دوره‌اي دولت است اما عمده کشورهاي پيشرفته مخارج خود را بر مبناي هدف رشد اقتصادي انتخاب مي‌کنند. بر مبناي تئوري‌هاي اقتصادي، سطح مخارج دولت از دو کانال «تحريک تقاضا» و «تحريک توليد» رشد اقتصادي را تحريک مي‌کند. به‌طوري که افزايش مخارج دولت، درآمد قابل تصرف جامعه را افزايش داده و تقاضاي آحاد اقتصادي براي مصرف کالاها و خدمات را افزايش مي‌دهد. از طرفي، با توجه به اينکه دولت به‌طور مستقيم در ارزش افزوده بخشي از کالاها و خدمات نقش دارد، با تغيير مخارج خود به‌طور مستقيم مي‌تواند سطح توليد سالانه را تغيير دهد. کشورهاي عضو OECD به‌طور متوسط حدود ۴۰ درصد از توليد ناخالص داخلي سالانه خود را صرف عرضه کالاها و خدمات عمومي مي‌کنند. در بين کشورهاي مذکور، شيلي با ثبت ۲۵ درصد کمترين نسبت از توليد سالانه داخلي خود را صرف مخارج کالاها و خدمات عمومي مي‌کند. در طرف مقابل فنلاند و فرانسه با حدود ۵۵ درصد بيشترين سهم از توليد خود را صرف مخارج مي‌کنند. بررسي‌ها نشان مي‌دهد اثر مخارج دولت روي رشد اقتصادي در بين کشورهاي OECD به ۴ متغير «اندازه دولت»، «انباشت اوليه سرمايه»، «ترکيب و نوع مخارج» و «شرايط سمت عرضه» بستگي دارد. به‌طوري که بين کشورهاي مذکور هرچه اندازه دولت بزرگ‌تر بوده، افزايش مخارج اثر کمتري روي رشد اقتصادي داشته است. در طرف مقابل، در کشورهايي که دولت حجم پاييني از اقتصاد را در کنترل داشته‌اند، افزايش مخارج رشد اقتصادي را به ميزان بيشتري تحريک کرده است. دليل اينکه دولت‌هاي بزرگ‌تر نقش کمتري در تحريک رشد اقتصادي داشته‌اند به «اثر جايگزيني سرمايه‌گذاري» برمي‌گردد. به‌طوري که هرچه حجم دولت در اقتصاد بزرگ‌تر بوده، حضور دولت در بازارهايي که مشمول شکست بازار نيستند بيشتر شده و مخارج دولت جاي سرمايه‌گذاري بخش خصوصي را گرفته است. با اين وجود برخي ويژگي‌هاي ساختاري اقتصادي باعث شده تا در برخي کشورهاي با حجم دولت بزرگ، اثر منفي را خنثي کرده است. به‌عنوان مثال در سوئد، با وجود حجم بالاي دولت، اعتماد اجتماعي به دولت باعث شده تا افزايش مخارج رشد اقتصادي را تقويت کند.
ملاحظات سمت توليد
انباشت اوليه سرمايه دومين متغيري بوده که کارآيي مخارج دولت را توضيح مي‌دهد. هرچه حجم انباشت سرمايه اوليه در اقتصاد بيشتر بوده، کارآيي مخارج دولت نيز کمتر بوده است. به عبارت ديگر، با توجه به اصل «بازدهي نزولي سرمايه»، مخارج دولت در کشورهاي با انباشت پايين سرمايه اثر بيشتري روي رشد اقتصادي داشته است. «ترکيب و نوع مخارج» نيز نقش قابل‌توجهي در کارآيي مخارج دولت در بين کشورهاي OECD داشته است. به‌طوري که به‌طور متوسط مخارج دولت در بخش سرمايه‌گذاري و عمراني نسبت به مخارج جاري با شدت بيشتري توليد را تحريک کرده است. البته کيفيت اثر مخارج سرمايه‌گذاري در کشورهاي مذکور به منبع تامين مخارج مذکور بستگي داشته است. اگر منابع مالي مخارج عمراني از منبع کاهش مخارج جاري تامين شده باشد، بيشترين اثر مثبت را روي رشد اقتصادي داشته است اما در صورتي که دولت مخارج عمراني را از طريق منابع درآمدي جديد تامين کرده باشد، اثر کمتري روي رشد اقتصادي داشته است به‌طوري که در بين کشورهاي OECD، يک درصد رشد در سهم مخارج سرمايه‌گذاري از ساير مخارج دولت، سطح توليد اقتصادي بلندمدت را حدود ۵ درصد افزايش داده است. به‌علاوه، نوع مخارج عمراني اثر متفاوتي روي رشد اقتصادي داشته است. هرچه مخارج عمراني در زمينه «تحقيق و توسعه» صورت گرفته رشد اقتصادي به ميزان بيشتري از کانال بهبود بهره‌وري اتفاق افتاده است، در طرف مقابل اگر مخارج سرمايه‌گذاري در پروژه‌هاي بزرگ دولتي بوده که بخش خصوصي قابليت ورود را دارد، افزايش مخارج عمراني نيز رشد اقتصادي را محقق نکرده است. چهارمين عاملي که اثر سطح مخارج دولت روي رشد اقتصادي را در بين کشورهاي OECD تعيين مي‌کند شرايط سطح توليد است. به‌طوري که اگر اقتصاد کلان از محدوديت سمت عرضه رنج مي‌برد، افزايش مخارج جاري از جانب افزايش تقاضا نه‌تنها توليد را تحريک نکرده بلکه به ميزان بيشتري تورم را افزايش داده است. اما در صورتي که سطح توليد اقتصاد محدوديت نداشته، افزايش مخارج جاري اثر مثبتي روي رشد اقتصادي داشته است.
توزيع بهينه مخارج
بعد از تعيين سطح مخارج سالانه، دولت با اين سوال مواجه است که مخارج خود را با چه مکانيزم توزيعي بين زمينه‌هاي مختلف تخصيص دهد که بيشترين اثرات رفاهي و موثرترين اثر بازتوزيعي را به همراه داشته باشد. در يک دسته‌بندي اجزاي مخارج دولت را مي‌توان به ۱۱ گروه مختلف «آموزش»، «سلامت»، «جبران رفاه بازنشستگان و سالمندان»، «بيماري‌هاي خاص و ناتواني»، «پرداخت‌هاي جبران بيکاري»، «جبران رفاه خانواده‌ها و کودکان»، «يارانه»، «سرمايه‌گذاري»، «ساير مخارج» و «پرداخت‌هاي بهره‌اي» تفکيک کرد. با توجه به اينکه زمينه‌هاي مختلف مخارج اثرات متفاوتي روي رشد اقتصادي و بازتوزيع درآمد دارد، تعيين هدفمند توزيع مخارج نقش مهمي روي اثر نهايي مخارج دولت در اقتصاد دارد. در يک دسته‌بندي ديگر اجزاي ۱۱ گانه مخارج را بسته به اثر آنها روي رشد اقتصادي مي‌توان به دو گروه «بهره‌ور يا Productive» و «غير بهره‌ور يا Unproductive» تقسيم کرد. اجزاي بهره‌ور آن دسته از مخارجي بوده که به‌طور مستقيم در تابع توليد حضور دارند. به‌عنوان مثال مخارج در زمينه آموزش، سرمايه انساني و مخارج در زيرساخت‌ها سطح سرمايه فيزيکي را افزايش مي‌دهند که هر دو به‌طور مستقيم در تابع توليد اجتماعي حضور دارند، بنابراين اين دو گروه در زمره گروه مخارج بهره‌ور قرار مي‌گيرند. در طرف مقابل مخارج غيربهره‌ور مانند مخارج سلامت و جبران رفاه بازنشستگان در تابع توليد حضور ندارند. بررسي‌ها نشان مي‌دهد کشورهاي OECD بين مخارج «بهره‌ور» و «غيره‌بهره‌ور» عمدتا متمايل به دسته دوم بوده‌اند به‌طوري که حجم قابل‌توجهي از مخارج سالانه اين کشورها صرف زمينه‌هاي رفاه‌محور مانند «تامين رفاه اجتماعي»، «جبران رفاه بازنشستگان و سالمندان»، «حمايت بيماري‌هاي خاص و ناتواني»، «پرداخت‌هاي جبران بيکاري»، «جبران رفاه خانواده‌ها و کودکان» شده است و سهم مخارج توليدمحور در اين کشورها پايين بوده است. به‌طوري که در اين کشورها سهم مخارج «آموزش» و «عمراني» که سرمايه انساني و فيزيکي را تقويت مي‌کنند به‌طور متوسط حدود ۲۰ درصد از مخارج بوده است. به عبارت ديگر، دولت در اين کشورها نقش خود را در بخش‌هاي توليدي که نياز به بهره‌وري بالا داشته کمرنگ و زمينه را براي ورود بخش خصوصي فراهم کرده است. در طرف مقابل، مخارج سالانه خود را صرف تامين رفاه اقشار آسيب‌پذير کرده است.
برآيند اثر اجزاي مخارج
بررسي تجربه کشورهاي OECD نشان مي‌دهد زمينه‌هاي مختلف مخارج دولت اثر متفاوتي روي توزيع درآمد در جامعه داشته است. اثر مخارج دولت روي توزيع درآمد را مي‌توان به دو دسته مستقيم و غيرمستقيم تقسيم کرد. در دسته مستقيم مخارج دولت به‌طور مستقيم درآمد قابل تصرف افراد را با ايجاد شغل يا حمايت‌هاي مالي مستقيم تغيير مي‌دهد. در حالت غيرمستقيم، مخارج دولت ابتدا سطح رشد اقتصادي و متعاقبا توزيع درآمد را تغيير مي‌دهد. به‌عنوان مثال، مخارج دولت، آموزش سرمايه انساني و بهره‌وري اقشار ضعيف را بهبود مي‌دهد و در بلندمدت نقش آنها را در اقتصاد تقويت مي‌کند. مخارج بازنشستگي: بررسي‌ها حاکي از آن است که مخارج بودجه‌اي دولت روي تامين رفاه بازنشستگان نه تنها اثر منفي قابل ملاحظه‌اي روي رشد اقتصادي داشته بلکه توزيع درآمد را بين قشرهاي جامعه تغيير نداده است.به همين دليل در بسياري از کشورهاي توسعه‌يافته مخارج بازنشستگي از کانال بودجه خارج مي‌شود و در قالب حمايت دولتي در قالبي خارج از بودجه يا از طريق خود صندوق‌هاي بازنشستگي تامين مي‌شود. بررسي‌ها همچنين نشان مي‌دهد يک درصد افزايش سهم مخارج بازنشستگي از مخارج کل، توليد بلندمدت را حدود ۲ درصد در کشورهاي مذکور کاهش داده است. البته سياست تعيين سن بازنشستگي و همين‌طور تغيير هرم سني جمعيت اثر قابل ملاحظه‌اي روي اثر مخارج بازنشستگي بر رشد و توزيع درآمد داشته است. هر چه نوسانات هرم سني بيشتري بوده، مخارج دولت اثر مثبت کمتري روي رشد اقتصادي داشته است.
يارانه‌هاي دولتي: بررسي تجربه کشورهاي OECD نشان مي‌دهد افزايش يارانه‌هاي دولتي اثر منفي روي رشد اقتصادي داشته اما نابرابري توزيع درآمد را کاهش داده است. درخصوص اثر يارانه‌ها روي رشد اقتصادي، يارانه‌ها عمدتا با انحراف تخصيص منابع و کاهش رقابت اثر منفي روي رشد اقتصادي داشته‌اند. براي مثال، يارانه‌هاي تخصيص داده‌شده روي تحقيق و توسعه ممکن است پروژه‌هايي را تامين مالي کند که بازدهي کمتري نسبت به ساير پروژه‌ها دارند يا به دليل رانت‌هاي بالقوه، منجر به ايجاد پروژه‌هايي خارج از حوزه تحقيق و توسعه به جاي پروژه‌هاي تحقيق و توسعه شوند. يارانه‌ها در صنايع در حال افول، مانند کشاورزي منجر به پيدايش شرکت‌هاي با بهره‌وري پايين شده و بازتوزيع منابع را به تعويق انداخته است. به علاوه، در کشورهاي مورد بررسي، گروه‌هاي ذي‌نفوذ اثرگذاري يارانه‌ها را تحت تاثير قرار داده‌اند. به‌طوري که يک درصد افزايش سهم يارانه‌ها توليد بلندمدت را حدود ۷ درصد کاهش داده است. مهم‌ترين دليل اين است که عمدتا يارانه‌ها شرکت‌هاي داراي بهره‌وري پايين را بر شرکت‌هاي خلاق مسلط مي‌کند. درخصوص اثر يارانه‌ها و مخارج پرداختي رفاهي، در صورتي که يارانه‌ها به درستي به هدف اصابت کنند، با توجه به اينکه درآمد سرانه اقشار ضعيف را نشانه مي‌گيرد، توزيع درآمد را برابرتر مي‌کند. ساير مخارج مانند جبران رفاه خانواده‌ها و کودکان به اين دليل که سطح درآمد قابل تصرف اين گروه را نشانه مي‌گيرد نابرابري را کاهش مي‌دهد. درخصوص اثر يارانه‌ها روي نابرابري درآمد دو دسته يارانه وجود دارد: برخي يارانه‌ها که به درستي به هدف اصابت مي‌کنند به اين دليل که اثر فزاينده روي اقشار ضعيف دارند نابرابري را کاهش مي‌دهند اما برخي يارانه‌هاي ديگر که به دلايل مختلف متمايل به اقشار پردرآمد جامعه است نابرابري را افزايش مي‌دهند. يارانه در بخش انرژي به ويژه بنزين در اين گروه قرار دارد. بنابراين دولت هنگام برنامه‌ريزي بودجه‌اي با تابع هدفي از بودجه مواجه است که مي‌تواند نتايج رفاهي مختلفي به همراه داشته باشد. شدت اثرگذاري سياست مالي دولت بسته به برنامه‌ريزي و شناخت دولت از کارکردها، مشخصات و ميزان اثرگذاري اجزاي بودجه در دل اين تابع بودجه وجود دارد. در صورتي که دولت شرايط زماني حاکم بر اقتصاد کلان را بهتر ارزيابي کند به احتمال بيشتري اثر سياست مالي روي رشد اقتصادي را محقق مي‌سازد. به‌علاوه، در صورتي که دولت کارکردهاي اجزاي مختلف بودجه را بهتر بشناسد، مخارج سالانه خود را با ترکيب بهتري توزيع کرده و منابع جامعه را با شدت بيشتري تضمين خواهد کرد. بررسي تجربه کشورهاي OECD نشان مي‌دهد اين کشورها در بلندمدت عمدتا از نقش «رشد» بودجه فاصله گرفته و عمدتا به «نقش رفاهي» بودجه متمايل شده‌اند تا فضاي توليد را براي بخش خصوصي فراهم کنند. درخصوص اقتصاد ايران که در سال آينده با محدوديت‌هاي درآمدي ناشي از اعمال تحريم‌هاي آمريکا مواجه خواهد بود، لازم است تابع هدف بودجه به نحوي تعيين شود که نه تنها کمترين هزينه اجتماعي را به اقتصاد و بخش خصوصي وارد کند بلکه خود به‌عنوان اهرم دفاعي، بخشي از هزينه‌هاي تحريم را تقليل دهد.
تجربه کشورهاي عضو « OECD » بررسي شد
حذف خطاي مداخله در بودجه
دنياي اقتصاد : در مقطع کنوني، در حالي بودجه سال آتي به مرحله تصويب نزديک مي‌شود که اقتصاد ايران به مراتب نياز بيشتري به تنظيم يک بودجه هدفمند و اهرمي دارد؛ سند مالي که هم بتواند در تقابل با فشارهاي خارجي، بخشي از رفاه متضرران تورم را جبران کند و هم نقش اهرمي خود را در رشد اقتصادي ايفا کند. به‌منظور دستيابي به اين اهداف، دولت با دو سوال مواجه است که چه سطحي از مخارج را لحاظ کند؟ و مخارج مذکور را با چه ترکيبي بين زمينه‌هاي مختلف تنظيم کند؟ بررسي تجربه کشورهاي عضو OECD راوي پاسخ مناسبي به دو سوال مذکور است. اين کشورها درباره سطح مخارج همواره در تلاش بوده‌اند تا نقش خود را در فعاليت‌هاي اقتصادي کاهش دهند. درباره ترکيب مخارج نيز با گذر زمان از «مخارج توليدمحور» فاصله گرفته و به سمت «مخارج رفاه‌محور» متمايل شده‌اند. با توجه به اصل «جانشيني سرمايه‌گذاري» هر چه دولت از زمينه‌هاي مبتني‌بر توليد فاصله بگيرد و به سمت نقش رفاهي متمايل شود، زمينه براي ورود بخش خصوصي به اقتصاد فراهم مي‌شود و بهره‌وري توليد افزايش مي‌يابد. بنابراين با توجه به محدوديت‌هاي سمت منابع در سال آينده، دولت لازم است «سطح»، «ترکيب» و «کارآيي» بودجه را به نحوي انتخاب کند که به ترکيب هدفمندي از توزيع درآمد و رشد اقتصادي دست يابد.
در حالي بودجه سال آتي به مرحله تصويب نزديک مي‌شود که اقتصاد ايران به مراتب نياز بيشتري به تنظيم يک بودجه هدفمند و اهرمي دارد. دولت در تعيين ارقام لايحه بودجه با يک تابع هدف بودجه‌اي مواجه است که ورودي آن «سطح مخارج» و «ترکيب مخارج» بوده و خروجي آن سه هدف عمده «رشد اقتصادي»، «توزيع درآمد» و «توليد کالاها و خدمات عمومي» است. بررسي تجربه کشورهاي عضو OECD نشان مي‌دهد اين کشورها درخصوص سطح مخارج، حدود ۴۰ درصد از توليد سالانه خود را صرف مخارج عمومي مي‌کنند. به‌علاوه، درخصوص اهداف بودجه، اين گروه از کشورها به منظور تقويت نقش بخش خصوصي از «مداخله‌هاي توليدمحور» فاصله گرفته و به سمت «مداخله‌هاي رفاه‌محور» متمايل شده‌اند. به‌طوري که مخارج روي «آموزش و عمراني» که در زمره گروه بهره‌ور و توليدمحور قرار مي‌گيرند تنها ۲۰ درصد از مخارج آنها را شامل مي‌شود و ۸۰ درصد ديگر در زمينه‌هاي رفاه‌محور مانند پرداخت‌هاي انتقالي و همچنين پرداخت‌هاي بهره‌اي صرف مي‌شود. البته اثرگذاري سياست‌هاي رفاهي نيز به حد قابل‌توجهي به درجه «اصابت به هدف» آنها بستگي دارد؛ به‌طوري‌که سياست‌هاي يارانه‌اي و حقوق بازنشستگان بيشتر از هدف خود منحرف شده‌اند. به‌علاوه دولت‌هاي با حجم بزرگ‌تر با توجه به اصل «جانشيني سرمايه‌گذاري»، نسبت به دولت‌هاي با حجم کوچک‌تر نقش کمتري در تقويت اقتصاد خود داشته‌اند. درخصوص اقتصاد ايران، با توجه به اينکه پيش‌بيني مي‌شود در سال آينده درآمدهاي بودجه با محدوديت‌هاي ناشي از تحريم‌ها روبه‌رو شود، تعريف تابع هدف بودجه‌اي هدفمندي از سوي سياست‌گذار ضروري است. اگر تابع هدفي هدفمند و متناسب تعيين شود انتظار مي‌رود اثر تحريم‌ها خنثي شده و دولت نقش موثرتري داشته باشد اما در صورتي که دولت در تابع هدف خود کارکردهاي رشد و بازتوزيعي بودجه را ارزيابي نکند انتظار نمي‌رود بودجه دولت نقش مثبتي در شرايط تحريم ايفا کند.
تابع هدف بودجه
قرار است هيات دولت پس از تطبيق لايحه بودجه با رهنمود مقام معظم رهبري، لايحه بودجه سال آينده را به مجلس تقديم کند. بر مبناي نظر رهبري سهم در نظرگرفته شده براي صندوق توسعه ملي در ارقام پيشنهادي دولت بايد مورد بازنگري قرار گيرد. چراکه دولت در نظر داشت با توجه به کاهش درآمدهاي نفتي، سهم صندوق توسعه ملي از فروش نفت در سال ۹۸ را به حداقل برساند. مخارج دولت که يک وجه از سياست مالي را به تصوير مي‌کشاند سه هدف عمده «رشد اقتصادي»، «توزيع درآمد» و «تامين کالاهاي عمومي» را دنبال مي‌کند. به اين معني که در وهله اول دولت کالاها و خدمات عمومي ضروري جامعه را که بخش خصوصيتمايل به توليد آنها نداشته عرضه مي‌کند. در وهله دوم، سطح و ترکيب مخارج خود را به نحوي تعيين مي‌کند که چرخه‌هاي تجاري را کنترل و رشد اقتصادي را تقويت کند. در وهله سوم، دولت در تلاش است تا بودجه به نحوي توزيع و طراحي شود که اقشار آسيب‌پذير جامعه حمايت شوند. دولت به منظور دستيابي به اين اهداف از سه ابزار «سطح مخارج»، «کارآيي مخارج» و «ترکيب مخارج» استفاده مي‌کند. به‌طوري که دولت بسته به درآمدهاي پيش‌بيني شده خود سطح مخارج را در سال‌هاي مختلف بسته بهشرايط اقتصادي تعيين مي‌کند. کارآيي مخارج نيز با سطح مخارج موجود، به کمک افزايش کارآيي و تعديل هزينه‌ها، خروجي بيشتري را براي دولت محقق مي‌سازد. درخصوص ترکيب مخارج نيز دولت هنگام تنظيم بودجه، با زمينه‌هاي مختلفي از مخارج مواجه است که هر کدام شدت اثر متفاوتي روي رشد اقتصادي و توزيع درآمد دارند. به‌عنوان مثال مخارج دولت در زمينه آموزش، سرمايهانساني در بلندمدت را تقويت کرده و بهره‌وري کل اقتصاد را بهبود مي‌بخشد. در سمت مقابل مخارج در حوزه سلامت با توجه به اينکه سلامت اقشار آسيب‌پذير جامعه را نشانه مي‌گيرد اثر بيشتري روي توزيع درآمد دارد. بنابراين هنگام بودجه‌ريزي، دولت با استفاده از ابزار در دسترس خود بايد مکانيزمي را طراحي کند که به ترکيب مشخصي از اهداف سه‌گانه «رشد اقتصادي»، «توزيع درآمد» و «تامين کالاهاي عمومي» دست يابد. به عبارت ديگر دولت هنگام بودجه‌ريزي با «تابع هدفي» مواجه است که بسته به کيفيت برنامه‌ريزي خروجي متفاوتي از رفاه اجتماعي به همراه داشته باشد. تابع هدفي که با توجه به سطح درآمد، لازم است هم کالاهاي عمومي را براي اقتصاد فراهم کند، هم رشد اقتصادي را با تمرکز بر کارآيي تقويت کند و هم ترکيب مخارج در زمينه‌هاي مختلف را به نحوي ارائه دهد که توزيع درآمد بهبود يابد. درخصوص بودجه‌ريزي با توجه به اينکه انتظار مي‌رود در سال آينده درآمدهاي بودجه در معرض محدوديت‌هاي تحريم‌ها قرار گيرد، اين تابع هدف اهميت بيشتري پيدا مي‌کند چرا که خروجي آن در يک حالت مي‌تواند بخشي از فشار تحريم‌ها را تقليل دهد و در حالتي ديگر مي‌تواند در آتش نارضايتي‌هاي معيشتي بدمد. در همين راستا «دنياي اقتصاد» با تمرکز بر تجربه کشورهاي عضو OECD، تابع هدف بودجه‌اي را که منتج به بيشترين رفاه اجتماعي شود در سه حوزه «سطح مخارج»، «ترکيب مخارج» و «کارآيي مخارج» بررسي کرده است.
اثر جانشيني سرمايه‌گذاري
دولت هنگام بودجه‌ريزي ابتدا با مساله تعيين سطح مخارج سالانه خود مواجه است. اگر چه سطح مخارج در کشورهايي که استراتژي بلندمدت بودجه‌ريزي ندارند به حد قابل توجهي تابعي از درآمدهاي دوره‌اي دولت است اما عمده کشورهاي پيشرفته مخارج خود را بر مبناي هدف رشد اقتصادي انتخاب مي‌کنند. بر مبناي تئوري‌هاي اقتصادي، سطح مخارج دولت از دو کانال «تحريک تقاضا» و «تحريک توليد» رشد اقتصادي را تحريک مي‌کند. به‌طوري که افزايش مخارج دولت، درآمد قابل تصرف جامعه را افزايش داده و تقاضاي آحاد اقتصادي براي مصرف کالاها و خدمات را افزايش مي‌دهد. از طرفي، با توجه به اينکه دولت به‌طور مستقيم در ارزش افزوده بخشي از کالاها و خدمات نقش دارد، با تغيير مخارج خود به‌طور مستقيم مي‌تواند سطح توليد سالانه را تغيير دهد. کشورهاي عضو OECD به‌طور متوسط حدود ۴۰ درصد از توليد ناخالص داخلي سالانه خود را صرف عرضه کالاها و خدمات عمومي مي‌کنند. در بين کشورهاي مذکور، شيلي با ثبت ۲۵ درصد کمترين نسبت از توليد سالانه داخلي خود را صرف مخارج کالاها و خدمات عمومي مي‌کند. در طرف مقابل فنلاند و فرانسه با حدود ۵۵ درصد بيشترين سهم از توليد خود را صرف مخارج مي‌کنند. بررسي‌ها نشان مي‌دهد اثر مخارج دولت روي رشد اقتصادي در بين کشورهاي OECD به ۴ متغير «اندازه دولت»، «انباشت اوليه سرمايه»، «ترکيب و نوع مخارج» و «شرايط سمت عرضه» بستگي دارد. به‌طوري که بين کشورهاي مذکور هرچه اندازه دولت بزرگ‌تر بوده، افزايش مخارج اثر کمتري روي رشد اقتصادي داشته است. در طرف مقابل، در کشورهايي که دولت حجم پاييني از اقتصاد را در کنترل داشته‌اند، افزايش مخارج رشد اقتصادي را به ميزان بيشتري تحريک کرده است. دليل اينکه دولت‌هاي بزرگ‌تر نقش کمتري در تحريک رشد اقتصادي داشته‌اند به «اثر جايگزيني سرمايه‌گذاري» برمي‌گردد. به‌طوري که هرچه حجم دولت در اقتصاد بزرگ‌تر بوده، حضور دولت در بازارهايي که مشمول شکست بازار نيستند بيشتر شده و مخارج دولت جاي سرمايه‌گذاري بخش خصوصي را گرفته است. با اين وجود برخي ويژگي‌هاي ساختاري اقتصادي باعث شده تا در برخي کشورهاي با حجم دولت بزرگ، اثر منفي را خنثي کرده است. به‌عنوان مثال در سوئد، با وجود حجم بالاي دولت، اعتماد اجتماعي به دولت باعث شده تا افزايش مخارج رشد اقتصادي را تقويت کند.
ملاحظات سمت توليد
انباشت اوليه سرمايه دومين متغيري بوده که کارآيي مخارج دولت را توضيح مي‌دهد. هرچه حجم انباشت سرمايه اوليه در اقتصاد بيشتر بوده، کارآيي مخارج دولت نيز کمتر بوده است. به عبارت ديگر، با توجه به اصل «بازدهي نزولي سرمايه»، مخارج دولت در کشورهاي با انباشت پايين سرمايه اثر بيشتري روي رشد اقتصادي داشته است. «ترکيب و نوع مخارج» نيز نقش قابل‌توجهي در کارآيي مخارج دولت در بين کشورهاي OECD داشته است. به‌طوري که به‌طور متوسط مخارج دولت در بخش سرمايه‌گذاري و عمراني نسبت به مخارج جاري با شدت بيشتري توليد را تحريک کرده است. البته کيفيت اثر مخارج سرمايه‌گذاري در کشورهاي مذکور به منبع تامين مخارج مذکور بستگي داشته است. اگر منابع مالي مخارج عمراني از منبع کاهش مخارج جاري تامين شده باشد، بيشترين اثر مثبت را روي رشد اقتصادي داشته است اما در صورتي که دولت مخارج عمراني را از طريق منابع درآمدي جديد تامين کرده باشد، اثر کمتري روي رشد اقتصادي داشته است به‌طوري که در بين کشورهاي OECD، يک درصد رشد در سهم مخارج سرمايه‌گذاري از ساير مخارج دولت، سطح توليد اقتصادي بلندمدت را حدود ۵ درصد افزايش داده است. به‌علاوه، نوع مخارج عمراني اثر متفاوتي روي رشد اقتصادي داشته است. هرچه مخارج عمراني در زمينه «تحقيق و توسعه» صورت گرفته رشد اقتصادي به ميزان بيشتري از کانال بهبود بهره‌وري اتفاق افتاده است، در طرف مقابل اگر مخارج سرمايه‌گذاري در پروژه‌هاي بزرگ دولتي بوده که بخش خصوصي قابليت ورود را دارد، افزايش مخارج عمراني نيز رشد اقتصادي را محقق نکرده است. چهارمين عاملي که اثر سطح مخارج دولت روي رشد اقتصادي را در بين کشورهاي OECD تعيين مي‌کند شرايط سطح توليد است. به‌طوري که اگر اقتصاد کلان از محدوديت سمت عرضه رنج مي‌برد، افزايش مخارج جاري از جانب افزايش تقاضا نه‌تنها توليد را تحريک نکرده بلکه به ميزان بيشتري تورم را افزايش داده است. اما در صورتي که سطح توليد اقتصاد محدوديت نداشته، افزايش مخارج جاري اثر مثبتي روي رشد اقتصادي داشته است.
توزيع بهينه مخارج
بعد از تعيين سطح مخارج سالانه، دولت با اين سوال مواجه است که مخارج خود را با چه مکانيزم توزيعي بين زمينه‌هاي مختلف تخصيص دهد که بيشترين اثرات رفاهي و موثرترين اثر بازتوزيعي را به همراه داشته باشد. در يک دسته‌بندي اجزاي مخارج دولت را مي‌توان به ۱۱ گروه مختلف «آموزش»، «سلامت»، «جبران رفاه بازنشستگان و سالمندان»، «بيماري‌هاي خاص و ناتواني»، «پرداخت‌هاي جبران بيکاري»، «جبران رفاه خانواده‌ها و کودکان»، «يارانه»، «سرمايه‌گذاري»، «ساير مخارج» و «پرداخت‌هاي بهره‌اي» تفکيک کرد. با توجه به اينکه زمينه‌هاي مختلف مخارج اثرات متفاوتي روي رشد اقتصادي و بازتوزيع درآمد دارد، تعيين هدفمند توزيع مخارج نقش مهمي روي اثر نهايي مخارج دولت در اقتصاد دارد. در يک دسته‌بندي ديگر اجزاي ۱۱ گانه مخارج را بسته به اثر آنها روي رشد اقتصادي مي‌توان به دو گروه «بهره‌ور يا Productive» و «غير بهره‌ور يا Unproductive» تقسيم کرد. اجزاي بهره‌ور آن دسته از مخارجي بوده که به‌طور مستقيم در تابع توليد حضور دارند. به‌عنوان مثال مخارج در زمينه آموزش، سرمايه انساني و مخارج در زيرساخت‌ها سطح سرمايه فيزيکي را افزايش مي‌دهند که هر دو به‌طور مستقيم در تابع توليد اجتماعي حضور دارند، بنابراين اين دو گروه در زمره گروه مخارج بهره‌ور قرار مي‌گيرند. در طرف مقابل مخارج غيربهره‌ور مانند مخارج سلامت و جبران رفاه بازنشستگان در تابع توليد حضور ندارند. بررسي‌ها نشان مي‌دهد کشورهاي OECD بين مخارج «بهره‌ور» و «غيره‌بهره‌ور» عمدتا متمايل به دسته دوم بوده‌اند به‌طوري که حجم قابل‌توجهي از مخارج سالانه اين کشورها صرف زمينه‌هاي رفاه‌محور مانند «تامين رفاه اجتماعي»، «جبران رفاه بازنشستگان و سالمندان»، «حمايت بيماري‌هاي خاص و ناتواني»، «پرداخت‌هاي جبران بيکاري»، «جبران رفاه خانواده‌ها و کودکان» شده است و سهم مخارج توليدمحور در اين کشورها پايين بوده است. به‌طوري که در اين کشورها سهم مخارج «آموزش» و «عمراني» که سرمايه انساني و فيزيکي را تقويت مي‌کنند به‌طور متوسط حدود ۲۰ درصد از مخارج بوده است. به عبارت ديگر، دولت در اين کشورها نقش خود را در بخش‌هاي توليدي که نياز به بهره‌وري بالا داشته کمرنگ و زمينه را براي ورود بخش خصوصي فراهم کرده است. در طرف مقابل، مخارج سالانه خود را صرف تامين رفاه اقشار آسيب‌پذير کرده است.
برآيند اثر اجزاي مخارج
بررسي تجربه کشورهاي OECD نشان مي‌دهد زمينه‌هاي مختلف مخارج دولت اثر متفاوتي روي توزيع درآمد در جامعه داشته است. اثر مخارج دولت روي توزيع درآمد را مي‌توان به دو دسته مستقيم و غيرمستقيم تقسيم کرد. در دسته مستقيم مخارج دولت به‌طور مستقيم درآمد قابل تصرف افراد را با ايجاد شغل يا حمايت‌هاي مالي مستقيم تغيير مي‌دهد. در حالت غيرمستقيم، مخارج دولت ابتدا سطح رشد اقتصادي و متعاقبا توزيع درآمد را تغيير مي‌دهد. به‌عنوان مثال، مخارج دولت، آموزش سرمايه انساني و بهره‌وري اقشار ضعيف را بهبود مي‌دهد و در بلندمدت نقش آنها را در اقتصاد تقويت مي‌کند. مخارج بازنشستگي: بررسي‌ها حاکي از آن است که مخارج بودجه‌اي دولت روي تامين رفاه بازنشستگان نه تنها اثر منفي قابل ملاحظه‌اي روي رشد اقتصادي داشته بلکه توزيع درآمد را بين قشرهاي جامعه تغيير نداده است.به همين دليل در بسياري از کشورهاي توسعه‌يافته مخارج بازنشستگي از کانال بودجه خارج مي‌شود و در قالب حمايت دولتي در قالبي خارج از بودجه يا از طريق خود صندوق‌هاي بازنشستگي تامين مي‌شود. بررسي‌ها همچنين نشان مي‌دهد يک درصد افزايش سهم مخارج بازنشستگي از مخارج کل، توليد بلندمدت را حدود ۲ درصد در کشورهاي مذکور کاهش داده است. البته سياست تعيين سن بازنشستگي و همين‌طور تغيير هرم سني جمعيت اثر قابل ملاحظه‌اي روي اثر مخارج بازنشستگي بر رشد و توزيع درآمد داشته است. هر چه نوسانات هرم سني بيشتري بوده، مخارج دولت اثر مثبت کمتري روي رشد اقتصادي داشته است.
يارانه‌هاي دولتي: بررسي تجربه کشورهاي OECD نشان مي‌دهد افزايش يارانه‌هاي دولتي اثر منفي روي رشد اقتصادي داشته اما نابرابري توزيع درآمد را کاهش داده است. درخصوص اثر يارانه‌ها روي رشد اقتصادي، يارانه‌ها عمدتا با انحراف تخصيص منابع و کاهش رقابت اثر منفي روي رشد اقتصادي داشته‌اند. براي مثال، يارانه‌هاي تخصيص داده‌شده روي تحقيق و توسعه ممکن است پروژه‌هايي را تامين مالي کند که بازدهي کمتري نسبت به ساير پروژه‌ها دارند يا به دليل رانت‌هاي بالقوه، منجر به ايجاد پروژه‌هايي خارج از حوزه تحقيق و توسعه به جاي پروژه‌هاي تحقيق و توسعه شوند. يارانه‌ها در صنايع در حال افول، مانند کشاورزي منجر به پيدايش شرکت‌هاي با بهره‌وري پايين شده و بازتوزيع منابع را به تعويق انداخته است. به علاوه، در کشورهاي مورد بررسي، گروه‌هاي ذي‌نفوذ اثرگذاري يارانه‌ها را تحت تاثير قرار داده‌اند. به‌طوري که يک درصد افزايش سهم يارانه‌ها توليد بلندمدت را حدود ۷ درصد کاهش داده است. مهم‌ترين دليل اين است که عمدتا يارانه‌ها شرکت‌هاي داراي بهره‌وري پايين را بر شرکت‌هاي خلاق مسلط مي‌کند. درخصوص اثر يارانه‌ها و مخارج پرداختي رفاهي، در صورتي که يارانه‌ها به درستي به هدف اصابت کنند، با توجه به اينکه درآمد سرانه اقشار ضعيف را نشانه مي‌گيرد، توزيع درآمد را برابرتر مي‌کند. ساير مخارج مانند جبران رفاه خانواده‌ها و کودکان به اين دليل که سطح درآمد قابل تصرف اين گروه را نشانه مي‌گيرد نابرابري را کاهش مي‌دهد. درخصوص اثر يارانه‌ها روي نابرابري درآمد دو دسته يارانه وجود دارد: برخي يارانه‌ها که به درستي به هدف اصابت مي‌کنند به اين دليل که اثر فزاينده روي اقشار ضعيف دارند نابرابري را کاهش مي‌دهند اما برخي يارانه‌هاي ديگر که به دلايل مختلف متمايل به اقشار پردرآمد جامعه است نابرابري را افزايش مي‌دهند. يارانه در بخش انرژي به ويژه بنزين در اين گروه قرار دارد. بنابراين دولت هنگام برنامه‌ريزي بودجه‌اي با تابع هدفي از بودجه مواجه است که مي‌تواند نتايج رفاهي مختلفي به همراه داشته باشد. شدت اثرگذاري سياست مالي دولت بسته به برنامه‌ريزي و شناخت دولت از کارکردها، مشخصات و ميزان اثرگذاري اجزاي بودجه در دل اين تابع بودجه وجود دارد. در صورتي که دولت شرايط زماني حاکم بر اقتصاد کلان را بهتر ارزيابي کند به احتمال بيشتري اثر سياست مالي روي رشد اقتصادي را محقق مي‌سازد. به‌علاوه، در صورتي که دولت کارکردهاي اجزاي مختلف بودجه را بهتر بشناسد، مخارج سالانه خود را با ترکيب بهتري توزيع کرده و منابع جامعه را با شدت بيشتري تضمين خواهد کرد. بررسي تجربه کشورهاي OECD نشان مي‌دهد اين کشورها در بلندمدت عمدتا از نقش «رشد» بودجه فاصله گرفته و عمدتا به «نقش رفاهي» بودجه متمايل شده‌اند تا فضاي توليد را براي بخش خصوصي فراهم کنند. درخصوص اقتصاد ايران که در سال آينده با محدوديت‌هاي درآمدي ناشي از اعمال تحريم‌هاي آمريکا مواجه خواهد بود، لازم است تابع هدف بودجه به نحوي تعيين شود که نه تنها کمترين هزينه اجتماعي را به اقتصاد و بخش خصوصي وارد کند بلکه خود به‌عنوان اهرم دفاعي، بخشي از هزينه‌هاي تحريم را تقليل دهد.
