احمد عزيزي/ استقلال بانک مرکزي و راههاي رسيدن به آن

روزنامه تجارت فردا- مورخ 31 خرداد ماه 1399

آيا ميتوان بانک مرکزي را در چارچوب ســاختار اقتصادي ايران مستقل خواند؟ آيا ميتوان به نهاد سياستگذار پولي کشور در حالي لقب مستقل بودن داد که حتي مجوز انتشار گزارشهاي معمول از تغييرات نرخ تورم و نقدينگي ندارد؟ احمد عزيزي، معاون اسبق بانک مرکزي، با بيان اينکه بانک مرکزي ايران در نيمقرن اخير دائم از مستقل بودن دورتر و دورتر شده است، معتقد است که صحبت از استقلال بانک مرکزي در نظام اقتصادي ايران به سخره گرفتن اين مفهوم بهعنوان يک دستاورد مهم بشري است. او ماندن بانک مرکزي بر همين سبيل را، همراهي در فقيرتر کردن مردم و اداي مديريت درآوردن و به استهزا گرفتن علم اقتصاد ميشمارد. مفهوم استقلال بانک مرکزي يا بانک مرکزي مستقل چيست؟ در چه صورت به يک بانک مرکزي ميتوان گزاره برخورداري از استقلال را نسبت داد؟ استقلال بانک مرکزي مفهومي اســت که در طول تاريخ شکل گرفته و بهطور معمول متکي بر يک تجربه تاريخي عميق است که حول آن نظريهپردازي صورت گرفته است. اين مفهوم چنان جاافتاده و پذيرفته شــده اســت که کمتر ميتوان جنبهاي از آن را به چالش ً مفهومي کشيد. استقلال بانک مرکزي از نظر تعريف، به چنين کيفيتي رسيده و تحقيقا است که مورد اجماع عام قرار گرفته است. اگر بخواهيم فقط يک عبارت در تعريف استقلال بانک مرکزي بگوييم، بايد از گزاره “استقلال عملياتــي” بهره ببريم؛ به اين معنا که براي بانک مرکزي هدفي تعيين ميشود و بانک مرکزي براي رسيدن به آن هدف داراي استقلال عملياتي است. نازلترين وجه استقلال عملياتي مسائل مربوط به بودجه و هزينههاي بانک مرکزي و عاليترين وجوه آن ابزارها و فرآيندهايي است که بانک مرکزي براي تحقق اهداف خــودش به کار ميبرد. هدف اصلي بانک مرکــزي نيز بهطور خالصه در يک عبارت »ثبات پولي و ثبات مالي« است. البته در آمريکا اشتغال کامل هم جزو اهداف بانک مرکزي به شمار ميآيد. بانک مرکزي براي توفيق در ماموريت خود بايد »مستقل، پاسخگو و شفاف« باشد. اين تعاريف البته جملگي مختصر و سادهشــده است چون در مقام عمل ثبات پولي و ثبات مالي، مسالهاي فوقالعاده پيچيده، جامعاالطراف و درهمتنيده با فرآيندهاي اقتصادي، کنترل ريسک، ثبات نهادها، بنگاهها و بازارهاي مالي است. با توجه به انواع و اقسام فعاليتهايي که در اقتصاد صورت ميگيرد و ريسکهاي اقتصادي، سياسي، مالي و عملياتي موجود در فضاي فعاليت عوامل اقتصادي، بنگاهها و خانوارها، رسيدن به ثبات مالي و پولي و حفظ و تعميق آن بسيار سخت و پيچيده است. Á با اين تعريف ساده و جامع، وضعيت استقلال بانک مرکزي در ساختار اقتصادي ايران چگونه ارزيابي ميشود؟ همين ابتدا بايد تاکيد کنم که در چارچوب نظام اقتصادي ايران صحبت از استقلال بانک مرکزي تنها تمسخر واژهها، فرهنگ، مفاهيم، دستاوردهاي بشري و استانداردهاي بينالمللي است. به جرات ميتوان گفت که در نيمقرن اخير، بهويژه بعد از انقالب، هيچ قرابتي و حتي هيچ اراده معناداري در نزديک شدن به هيچيک از جنبه هاي استقلال بانک مرکزي مشاهده نکردهايم. در نتيجه صحبت از استقلال بانک مرکزي در اين چارچوب، تمسخر دستاوردهاي بشري و يک شوخي بزرگ است. Á موانع عدم تحقق استقلال بانک مرکزي در اقتصاد ايران چيست؟ آيا مانع قوانين موجود است يا خواست و قدرت سياستمداران است که اجازه مستقل بودن به بانک مرکزي نميدهد؟ با توجه به اينکه اين گفتوگو بيشتر جنبه عمومي دارد، و از آنجا که مخاطبان متخصص تجارت فردا بهقدر کفايت از فقدان استقلال بانک مرکزي آگاهي دارند، من تالش ميکنم ســاده و شفاف صحبت کنم. ما بايد شجاعت و صراحت علمي و حرفهاي داشته باشيم. اگر بخواهيم از ابتدا معلوم کنيم ريشه مشکل عدم استقلال بانک مرکزي چيست، بايد بگوييم مانع اصلي »نظام حکمراني اقتصاد« است. واضح است که نظام حکمراني اقتصادي خود داراي اجزاي بسيار زيادي است. شايد مهمترين نقطه شروع داشتن قوانين مناسب است که ما بههيچوجه از آن برخوردار ً نيســتيم. دقت کنيد که گفتم مهمترين نقطه شــروع، نه لزوما مهمترين نکته در کل اين فرآيند؛ چون مهمترين نکات، آن است که ما را به نتيجه ميرساند. در قوانين و ساختار نظام فعلي اقتصاد ما، هيچ شباهتي با آنچه براي داشتن يک بانک مرکزي مستقل در دنيا، بهعنوان يک دستاورد، وجود دارد، ديده نميشود. ميتوان گفت که »قانون« نقطه شروع حرکت به سمت بانک مرکزي مستقل است؛ قانون بانک مرکزي و بانکداري و حتي قوانين مربوط به تجارت )اعم از داخلي و خارجي(، ادغام، انحالل، ورشکســتگي بنگاهها و حتي مقررات توثيق داراييها و ضمانت اجراي قراردادها و کيفيت و سرعت اعمال قانون، همه و همه ميتواند در استقلال ، کارايي و اثربخشي عمليات بانک موثر باشد. اگر بخواهيم گسترده در نظر بگيريم که رهيافت درست همينگونه است، کل زيستبومي که ريسک در آن شکل ميگيرد و توازن و بدهبستان بين ريســک و بازده در آن ايجاد ميشــود، وضعيت ثبات يا بيثباتي ترازنامههاي خانوارها، بنگاهها، بانکها، نهادهاي مالي و انواع و اقسام ديگر قوانين و مقررات را ميتوان در ثبات پولي و مالي )هدف بانک مرکزي مســتقل( اثرگذار دانست. اما خالصه تمام اين فضا همان نظام حکمراني اقتصادي )Governance )اســت. مساله مورد صحبت ما بانک مرکزي و استقلال آن اســت اما به طريق مشابه اگر بخواهيم در مورد خزانهداري، بودجه دولت و ساير مفاهيم ً جملگي به همين مساله اصلي نظام حکمراني اقتصادي و چالشهاي آن صحبت کنيم، تقريبا اقتصادي ميرســند. ترديدي هم وجود ندارد که در حاکميت، ارادهاي براي پرداختن به اين مســائل وجود ندارد. دليل آن هم تناقضي است که اين مفاهيم بهعنوان دستاوردهاي علوم انســاني، با مباني ايدئولوژيک نظام اقتصادي دارد. اما تناقض کجاست؟ در صورتي که مباني ايدئولوژيک نظام حکمراني اقتصادي کشور بر کنترل همه امور تاکيد دارد؛ دستاوردهايي چون استقلال بانک مرکزي بر تجزيه يا ا استقلال اجزاي نظام اقتصادي استوار است. استقلال بانک مرکزي يعني اينکه ديگر اجزاي قدرت اقتصادي و سياســي نبايد در بانک مرکزي دخالت عملياتــي کنند و اين تفکر با ايده کنترل همه اجزا در نظام حکمراني اقتصادي ما، مغايرت بســيار روشني دارد. در نتيجه، بيدليل نيســت که امروز در اين نقطه قرار داريم و انتظاري هم نبايد داشــته باشيم که در آينده بانک مرکزي مستقل داشته باشيم. فرض بگيريد همه قوانين و مقررات، تمام ســازماندهيها، روشهاي عملياتي و فرآيندها، نظام مديريت نيروي انساني، اجراي استانداردهاي پذيرفتهشده و تمام ملزومات براي داشتن بانک مرکزي مستقل را فراهم کرديم، اما اگر قدرتي توان اين را داشــته باشــد که در تمام سطوح عملياتي بانک ً مرکزي دخالت کند و به آن دستور بدهد عمال هرگز به هدف استقلال بانک مرکزي نزديک هم نميشويم. نميتوان از چنين قدرتي که بهجاي ملزم بودن به فراهم کردن بستر مناسب براي اجراي بهترين عملکرد نظام اقتصادي، ميتواند همه مسائل را بهطور مستقيم کنترل کند انتظار داشــت تقوا به خرج دهد و تمايل و اشتهايش را به دخالت در هر مساله سادهاي که رخ ميدهد ناديده بگيرد، تا ا استقلال بانک مرکزي فراهم شود. در شرايطي که بانک مرکزي ً اين امکان فراهم ميشود که اگر بانک مرکزي نتوانست به هدف خود مستقل وجود دارد، نهايتا برسد، مديريت آن را تغيير ميدهند نه اينکه در عمليات آن دخالت کنند. به همين داليل است که ميگويم در کشور ما و در چارچوب نظام حکمراني اقتصادي ما، صحبت از استقلال بانک مرکزي به تمسخر گرفتن و استهزاي دستاوردهاي بشري است. Á پس معتقديد که در حضور يک نظام حکمراني اقتصادي ايدئولوژيک که به دنبال دخالت در همه امور است، نميتوانيم بانک مرکزي مستقل داشته باشيم؟ بلــه، نظام حکمراني اقتصادي ما دچــار يک تناقض ايدئولوژيک اســت. در واقع چون سازماندهي و مديريت نظام اقتصادي ايدئولوژيک رفتار ميکند دچار اين تناقضها ميشود. به جرات ميتوان گفت که در نيمقرن اخير، هيچ قرابتي و حتي هيچ اراده معناداري در نزديک شدن به هيچيک از جنبه هاي استقلال بانک مرکزي مشاهده نکردهايم. در نتيجه صحبت از استقلال بانک مرکزي در اين چارچوب، تمسخر دستاوردهاي بشري و يک شوخي بزرگ است. استقلال بانک مرکزي 46 شماره 364 شنبه 31 خرداد 1399 شماره 364 شنبه 31 خرداد 1399 47 پرونده ويژه بگذاريــد يک مثال برايتان بزنم؛ عملکرد اقتصادي مــا در دهههاي اخير بهگونهاي بوده که ً در حال نزول بوده است. بهطوريکه در حال حاضر ميزان ســرمايهگذاري در کشــور عمدتا حتي به ميزان استهالک موجودي سرمايه کشور هم سرمايهگذاري جديد نداريم. چرا رشد ســرمايهگذاري نداريم، درحاليکه يکي از اهــداف مهم نظام پولي و بانکي تخصيص منابع پسانداز کل کشور به فعاليتهاي توليدي و سرمايهگذاري است. اگر از سرمايهگذاري و ايجاد اشتغال مولد حمايت شود در واقع از توليد حمايت شده است. اما مســاله اين است که ما شيپور را از سر گشادش مينوازيم. بنگاههاي اقتصادي فشل، ورشکسته، فاسد و رانتخوار مثل کل صنعت خودرو و بسياري از صنايع فرسوده ديگر مانند ريســندگي و بافندگي و... را حمايت ميکنيم و اجازه نميدهيم بنگاههاي در حال احتضار بميرند. نتيجه اينکه منابع در اختيار، فقط به بنگاهها و کسبوکارهاي مريض و در حال مرگ تخصيص پيدا ميکند و انواع و اقسام فسادها و ناکارآمدي گسترده در اقتصاد شکل ميگيرد و سرمايهگذاري از بين ميرود. چون منابع را خرج تامين مالي سرمايه در گردش بنگاههايي ميکنيم که مولد نيستند؛ يا اگر هم مولد هستند، بازدهي مناسبي ندارند. چشم سياستگذار پروژههاي تازه و با توجيه اقتصادي را که مدتهاســت در صف انتظار تامين مالي هستند، نميبيند چون تمام توجه و توانش معطوف به زنده نگه داشتن بنگاههاي در حال احتضار و گرفتار بيماري العالج است. اين کوتهنظري و تنگنظري در مديريت اقتصاد ما وجود دارد. سياســتگذار بايد بنگاههاي جنيني و نوپا را ببيند و با تخصيص منابع به فعاليتهاي داراي باالترين بازده، روي آنها سرمايهگذاري کند. متاسفانه از اين نوع تناقضات در رفتار و مديريت و تفکر اقتصادي در کشور ما بسيار است. و بهجاي اينکه مفاهيم ناديده اما تجربهشده در دنيا را هدف قرار دهيم، به سراغ روشهاي ايدئولوژيزده و نادرست ميرويم مثل همين رفتار که سعي ميکنيم از ورشکستگي بنگاههاي بيمار و زيانده جلوگيري کنيم و با طناب ايده فريبنده بنگاههاي زودبازده بارها منابع را به قعر چاه بردهايم و دست از آن برنميداريم. چهار دهه است به همين راه ميرويم و طرفه اينکه انتظار نتايج متفاوت داريم. حتي به تجربياتي که بهزحمت و با صرف هزينه به دست آوردهايم هم توجه نميکنيم چون اسير عوامزدگي هستيم و راي فوري ميخواهيم چراکه قدرت گذراست. دولتهايي که ميآيند که بروند، براي اينکه امروز دچار مشکل نشوند، در تحليل نهايي براي سياستها و تصميمگيري، کاري به فرداي اقتصاد ندارند و نميخواهند ابزارهاي قدرت را از دســت بدهند. در حقيقت استقلال بانک مرکزي ابزار دخالت کوتاهمدت و ميانمدت در بانک مرکزي را از دست دولتهاي مستقر ميگيرد و دولتها اين را برنميتابند. مثال ديگر اينکه در شرايطي که تورم اوج گرفته است و نرخ بازدهي در محصوالت بانکي، از محصوالت بازارهاي متعدد و متنوع مالي و غيرمالي پايينتر اســت، صحبت از کاهش سود سپردهها و تسهيالت ميشود. در نظر بگيريد که در همين اثني ناگهان شاخص بورس درصد بسيار بااليي بازدهي دارد. اين تناقض نشاندهنده يک آشفتگي عظيم در ثبات مالي )نه ثبات پولي( است. بانک مرکزي مستقل بهمحض اينکه به اين آشفتگي پي برد، وضعيت متغيرهاي پولي و مالي موثر بر ثبات پولي و مالي را تحليل و تشريح ميکند و براي جهتدهي معقول به انتظارات به تمام فعاالن بازار اطالعاتي ميدهد که خود بدانند کجا ً اين پيام داده ميشود که از بورس بايد بروند و کجا نبايد بروند. درحاليکه اکنون از دولت دائما حمايت ميکند. بورس يک روز از ديدگاه دولت »قمارخانه« است و يک روز هم هيچکس حق ندارد عليهاش صحبت کند. وقتي بانک مرکزي ما که از انتشار آمارها و اطالعات اقتصادي، حتي از اعالم نرخ تورم هم دور است، صحبت از ا استقلال ميکند در واقع اين مفهوم را به استهزا و به سخره گرفته است. اين فريب عمومي اســت و اسم ديگري نميتوان رويش گذاشت. نيازي هم نيست که وارد مسائل تخصصي مانند تفاوت بازدهيها در ابزارهاي مختلف مالي و اثر آن روي ثبات مالي يا در مورد انحراف معيار ابزارها و تحليل آنها و تغييرات نرخ تورم در ادوار مختلف شويم که نشان بدهيم به هيچ عنوان ثبات پولي در اقتصاد نداريم و متخصصان را قانع کنيم. بايد حقيقتهاي عريان و ساده را بهطور شفاف ببينيم و بگوييم تا عموم مردم متوجه شوند. وگرنه تداوم تخريب اعتماد عمومي امکان تصحيح مسير و اصالحات را در آينده سختتر مي تورم به مردم نشان ميدهد که بانک مرکزي توفيقي در ثبات پولي نداشته است که خود ناشي از عدم استقلال اين نهاد است. در اقتصاد ايران، بانک مرکزي مســوول تورم نيســت فقط وانمود ميکند که مسوول است. من به اين ميگويم آدرس غلط دادن به مردم و فريب عمومي. مسوول تورم آنجايي اســت که به بانک مرکزي دستور نشر پول و اســتقراض دولت و نهادهاي دولتي، عمومي و خصوصي و تخصيص اعتبارات را ميدهد. اگر قرار بر کنترل تورم باشــد، نقطه شروعش استقلال بانک مرکزي است. ايجاد استقلال براي بانک مرکزي خود مسالهاي بسيار سخت، زمانگير و گسترده است و داراي مفاهيم پيچيدهاي است. همانطور که عرض کردم نقطه ً در مورد استقلال بانک شروع برخورداري از »قوانين مناسب« است؛ اما بدون پشتوانه دائما مرکزي صحبت ميشود. افرادي که در قدرت هستند يا قدرتطلباند، حتي در رداي عالمان، دانشــمندان و کارشناسان هم به اين مفاهيم جفا ميکنند. وانمود ميکنند که ميشود در مورد استقلال بانک مرکزي در يک چنين زيستبومي صحبت کرد در حالي که ما بايد حياي علمي و تقواي فکري داشته باشيم، بايد به سخره گرفتن دستاوردهاي بشري را يک جايي خاتمه بدهيم. چگونه ميتوان با تورم باالي 30 درصد صحبت از کاهش نرخ سود سپردهها کرد؟ اين تصميمها براساس چه تحليلهايي گرفته ميشود؟ بانک مرکزي زماني ميتواند ً اعالم و صحبت از استقلال بکند که براي مثال بتواند نرخ تورم و آمارهاي اقتصادي را منظما گزارش مفصل تورم فصلي را منتشر کند و تمام متغيرهاي پولي و مالي را در آن تحليل کند، نه اينکه حتي مجاز و مختار به اعالم نرخ تورم هم نباشد. اگر کسي وجاهت و تعهد علمي و حرفهاي داشته باشد، نبايد در چنين جايگاهي بماند چه رسد به اينکه شعار استقلال و رفتار علمي و حرفهاي دهد. تصدي اين ســمتها با ادعاي دروغين استقلال ، در حقيقت تضييع اين ظرفيتهاست، و به فقير کردن کشور و خانوارها، از بين بردن قشر متوسط و استيصال بيشتر مردم کمک ميکند. Á چند وقت قبل رئيس دستگاه قضا عنوان کردند که بانکها نبايد کارگاههاي توليدي را که بهعنوان وثيقه در اختيار گرفته و مالک شدهاند، تعطيل کنند. رئيسکل بانک مرکزي هم چندي بعد بر اين گفته صحه گذاشت در حالي که به نظر ميرسد اين اظهارنظر اما و اگرهاي بسياري دارد. زنده نگه داشتن اجباري بنگاههاي ورشکسته با منابع بانکها و در واقع سرمايه مردم شبيه آن است که کساني را که ناقل کرونا هستند در بين جامعه رها کنيم. متاسفانه در اقتصاد ما واحدها و بنگاههاي بيمار کم نيســتند از صنايعي مانند نساجي تا بنگاههاي کشاورزي مثل نيشکر، اغلب واحدهاي فعال در صنعت خودرو و بسياري از واحدهاي صنعتي ديگر که در واقع مريضهاي کرونايي اقتصاد و ناقل ميلياردها ميکروب هستند. اينکه نگذاريم اين واحدها از بين بروند، لطف نيست بلکه از بين بردن منابع و جفا به بنگاههاي سالم و فعال است. متاسفانه بايد بگويم اين اظهارنظرها، هرچند با حسن نيت کامل و خيرخواهي صورت ميگيرد اما عدم تخصيص بهينه منابع را دستور ميدهد. اين به معناي هدر دادن منابع موجود در اقتصاد در دهههاي متمادي است. براي مرور تخصصي استقلال بانک مرکزي، ثبات پولي و مالي، مخاطبان را ارجاع ميدهم به کتابي با عنوان »بانکداري مرکزي« از انتشــارات پژوهشــکده پولي و بانکي که در آن به زبان تخصصي در اين مورد ســخن گفتهام. اما در اين گفتوگو قصدم اين بود که در نهايت سادگي و براي مخاطب عام مساله را تبيين کنم. مثال توضيحي ديگري ميزنم. در اقتصادي که دچار تورم بيش از 30 درصد اســت و ميانگين نرخ تورم ســاالنه 18 درصد را در کارنامه دارد، محدوديتهاي مبالغ سيستمهاي پرداخت )کارت، پايا و ساتنا( در چندين سال گذشته ً ثابت مانده است. مثال يک شهروند با يک کارت بانکي، روزانه ميتواند تنها سه ميليون تومان پرداخت کند. آيا اين تحديد در راستاي رسيدن به ثبات پولي و مالي است؟ و اگر هم باشد کيفيت ثبات حاصله چيست؟ درصورتيکه انتظار از بانک مرکزي، روانسازي و تسهيل امور بانکي است نه اينکه تمام گلوگاههاي نظام اقتصادي و بانکي را با ممنوعيت و محدوديت ببندد و رکود را تشديد کند. هرچند در مثال فوق نتيجه اين ميشود که هر شهروند بهجاي يک ً مفهومي کارت بانکي پنج کارت بانکي تهيه کند تا بتواند 15 ميليون تومان پرداخت کند. اساسا بهنام »مينگذاري مقــررات mining-loop regulation »وجود دارد که از دور زدن مقررات ً هزينه معامالتي اقتصاد توسط عوامل اقتصادي حکايت دارد که مقررات را بياثر ميکند و صرفا افزايش مييابد. در چنين شرايطي بانک مرکزي چگونه ميتواند از روانسازي و تسهيل امور بانکي صحبت کند؟ بايد مستقيم بگويد که به دليل ناتواني از کنترل متغيرها در کوتاهمدت و ميانمدت، در بازارها، چه در نظامهاي پرداخت و چه در بازار ارز و اعتبار، مانع ايجاد ميکند. ً شنيدهايد، تاکنون در هيچ خبر اعتراض فعاالن تجارت خارجي در مورد سامانه نيما را حتما جاي دنيا شاهد اين نبودهايم که واردکنندگان و صادرکنندگان تجمع اعتراضي خياباني برگزار کنند آن هم در برابر بانک مرکزي. در اين شــرايط چگونه ميشود از مسائل تخصصي پولي صحبت کرد. متاسفانه مسائل اقتصادي ما در حال تبديل شدن به مسائل اجتماعي و سياسي و بعد از آن امنيتي اســت؛ آن موقع حل مشکالت هم بسيار زمانبر، هزينهبر و سختتر از امروز ميشود.