در ۴۰ سال گذشته در مقررات‌گذاري دولتي مفاهيم خاصي ابداع شده که نمونه آن واژه شرکت‌هاي وابسته يا شرکت‌هاي تابعه دولت و يا به قول معروف«حياط خلوت دولتي ها» است. وضعيت شرکت‌هاي وابسته مشابه صيغه مادام العمر يا ۹۰ ساله است که اگرچه دولتي محسوب نمي‌شوند اما دولت تمام امورات خود را از طريق آنها انجام مي‌دهد. عمده‌ترين تخلفات نيز در همين شرکت‌هاي صيغه‌اي اتفاق مي‌افتد.
۴۵۰ شرکت دولتي در کشور وجود دارد که اين بدون در نظر گرفتن شرکت‌هاي وابسته است. غلامحسين دواني در گفت‌وگو با اقتصاد آنلاين به هفت گروه ناظري اشاره مي‌کند که بر عملکرد شرکت‌هاي دولتي نظارت دارند اما اين نظارت‌ها به صورت فعال و کارآمد انجام نمي‌شود.
به گفته او سازمان برنامه و بودجه، سازمان بازرسي کل کشور، ديوان محاسبات، ديوان عدالت اداري و... نمونه‌اي از ناظران به عملکرد شرکت‌ها هستند اما از آنجا که بسياري دستگاه‌هاي نظارتي فاقد عناصر کارآزموده بودند موضوع نظارت به «مچ گيري و بگير و ببندد» خلاصه شده بود.
دواني در اين گفت‌وگو اشاره مي‌کند: مشکل در شرکت‌هاي خودرو ساز که عملا دولتي و توسط عده‌اي خاص کنترل و هدايت مي‌شوند بنگاه داري به سبک حياط خلوت و انتخاب و انتصابات برمبناي خويش گماري و نه شايسته سالاري و خرج منابع آن شرکت‌ها به نفع خود است به طوري که دردادگاه مفاسد اقتصادي يکي از شرکت‌هاي دخيل در مناسبات توليدي خودروئي کشور«خريد قطعات از خود و معامله با خود در ايران و چين» مطرح بوده است.
*شرکت‌هاي دولتي به عنوان تاريکخانه بودجه همواره عملکردي پر ابهام داشته‌اند به همين خاطر مجلس براي ورود به بودجه شرکت‌ها زمان ارائه آن را يک ماه زودتر از موعد تقديم بودجه مشخص کرده است. با اين حال در ۲ سال گذشته با وجود ارائه زودهنگام بودجه شرکت‌ها اما هيچ تغيير و تاثيري در لايحه ايجاد نشده است و وضعيت شرکت‌ها همچنان در همان ابهام باقي مانده است. ابهامات در اين حوزه به قدري است که حتي تعداد شرکت‌ها نيز به درستي اعلام نمي‌شود. آيا شما به عنوان کارشناسي که در حوزه شرکت‌ها به طور متمرکز کار کرده ايد؛ اطلاع دقيقي از تعداد شرکت‌هاي دولتي داريد؟
بديهي است که هميشه تعداد شرکت‌هاي دولتي مشخص بوده اما عامدانه از اعلام آن خودداري مي‌شد و يا بطرق مختلف از طريق دورزدن قانون و مقررات کوشش داشتند اين يا آن تعداد از شرکت‌ها را از جرگه شرکت دولتي و نظارت ديوان محاسبات خارج کنند اما خوشبختانه با ارائه لايحه نظام شرکت داري در بخش عمومي « که پيش نويش آن منتشر شده است»، گفته شده درحال‌حاضر ۴۵۰ شرکت دولتي، ۸ بانک دولتي و ۲ بيمه دولتي در حال فعاليت هستند که از اين تعداد ۶۹ شرکت در قالب شرکت اصلي و مادرتخصصي و ۳۷۴ شرکت به عنوان شرکت فرعي مشغول فعاليت هستند. متوسط سهم بودجه شرکت‌هاي دولتي، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت از بودجه کل کشور طي سال‌هاي ۱۳۹۸ الي ۱۴۰۰ معادل ۶۶ درصد است و البته عملکرد بسيار پاييني دارند. لذا اصلاح نظام اداره شرکت‌هاي دولتي نيز به عنوان يکي از هدف‌هاي دولت سيزدهم از اولويت خاصي برخوردار بوده و تأثير بسزايي در حکمراني مطلوب اقتصادي کشور دارد. با توجه به اينکه دولت در بسياري نهادها و شرکت‌ها توانايي هدايت سياست‌هاي مالي و عملياتي را به‌منظور کسب منافع اقتصادي از فعاليت‌هاي آنها داراست، مشخص مي‌شود شرکت‌هاي دولتي بيشتر هستند زيرا نگارندگان لايحه، بسياري شرکت‌ها و بانک‌ها را که در قلمرو حاکميتي سهام عدالت قراردارند ناديده گرفته‌اند.اما بهرحال اگر تعداد شرکت‌هاي بورسي کشور را حدود ۶۰۰ شرکت در نظر بگيريم همين تعداد شرکت دولتي هم رقم قابل ملاحظه‌اي است.
طبق تعريف قانون چه شرکت هايي را مي‌توان دولتي ناميد؟
مهم‌ترين قوانيني که به تعريف ساختار شرکت‌هاي دولتي پرداخته اند، قانون محاسبات عمومي مصوب ۱۳۶۶ و قانون مديريت خدمات کشوري مصوب ۱۳۸۶ هستند. به استناد ماده« ۴ » قانون محاسبات عمومي: «شرکت دولتي واحد سازماني مشخصي است که با اجازه قانون به صورت شرکت ايجاد شود يا به حکم قانون و يا دادگاه صالح، ملي و مصادره شده و به عنوان شرکت دولتي شناخته شده باشد و بيش از ۵۰ درصد از سرمايه آن متعلق به دولت باشد.». مضافا وفق ماده« ۴ » قانون مديريت خدمات کشوري شرکت دولتي « بنگاه اقتصادي است که به موجب قانون براي انجام قسمتي از وظايف تصدي گري دولت به موجب سياست‌هاي کلي اصل چهل و چهارم ۴۴ قانون اساسي، که جزء وظايف دولت محسوب مي‌شود، ايجاد و بيش از ۵۰ درصد سرمايه و سهام آن متعلق به دولت است.» و اضافه شده که « هر شرکت تجاري که از طريق سرمايه‌گذاري وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتي و شرکت‌هاي دولتي منفردا يا مشترکا ايجاد شده، مادام که بيش از ۵۰ درصد سهام آنها منفردا يا مشترکا متعلق به واحدهاي سازماني فوق الذکر باشد، شرکت دولتي است.» در واقع تاسيس يا تشکيل شرکت‌هاي دولتي صرفا در راستاي انجام وظايف تصدي گري دولتي مفهوم دارد و لاغير. لذا بايد بيشتر از نيمي از سرمايه و سهام آنان متعلق به دولت باشد. در تداوم دولتي‌سازي بي‌رويه به استناد تبصره«۱» ماده« ۴ » قانون مديريت خدمات کشوري، تشکيل شرکت‌هاي دولتي تحت هريک از عناوين فوق الذکر، صرفا با تصويب مجلس شوراي اسلامي مجاز است. همچنين تبديل شرکت هايي که سهام شرکت‌هاي دولتي در آنها کمتر از ۵۰ درصد است، با افزايش سرمايه به شرکت دولتي ممنوع است. علاوه بر اين، به موجب تبصره ۲ ماده مذکور، شرکت هايي که به حکم قانون يا دادگاه صالح، ملي و يا مصادره شده و شرکت دولتي شناخته شده يا مي‌شوند، شرکت دولتي تلقي مي‌شوند.
*اما در اين تعاريف اشاره‌اي به شرکت‌هاي وابسته نشده در حالي که بخش پرابهام همين شرکت‌هاي وابسته هستند.
شرکت وابسته هم مشابه صيغه مادام العمر يا ۹۰ ساله است زيرا دولتي‌ها به ويژه بعد انقلاب در مقررات‌گذاري دولتي مفاهيم خاصي ابداع کرده‌اند که نمونه آن واژه شرکت‌هاي وابسته يا شرکت‌هاي تابعه دولت و يا به قول معروف«حياط خلوت دولتي ها» است. نگاهي به مستندات حقوقي نشان مي‌دهد که ملاک دقيقي براي تشخيص اين شرکت‌ها از شرکت‌هاي دولتي ذکر نشده اما مستنبط از ماده «۴» قانون محاسبات عمومي و وفق تبصره« ۳ »ماده« ۷ » قانون برنامه چهارم توسعه که اشعار داشته شرکت هايي که سهم دولت و شرکت‌هاي دولتي در آنها کمتر از ۵۰ درصد است، غير دولتي بوده و مشمول قوانين شرکت‌هاي دولتي نيستند و از انجا که شرکت‌هاي دولتي بيشتر از ۵۰ درصد سرمايه شان متعلق به دولت است، بنابراين شرکت‌هاي وابسته دولتي به شرکت هايي اطلاق مي‌شود که کمتر از ۵۰ درصد سهام يا سرمايه آن متعلق به دولت باشد. فراموش نکنيم ماده ۴ قانون محاسبات عمومي‌کشور مصوب سال ۱۳۶۶ است. مطابق اين ماده قانوني، شرکت دولتي واحد سازماني مشخصي است که با اجازه قانون به صورت شرکت ايجاد يا مصادره شده و به عنوان شرکت دولتي شناخته شده باشد و بيش از ۵۰ درصد سرمايه آن متعلق به دولت باشد. هر شرکت تجاري که از طريق سرمايه‌گذاري شرکت‌هاي دولتي ايجاد شود، مادام که بيش از ۵۰ درصد سهام آن متعلق به دولت باشد؛ شرکت دولتي تلقي مي‌شود. مضافا بند «۱۱» ماده «۱» قانون برنامه و بودجه کشور (مصوب سال ۱۳۵۱)، شرکت دولتي را به عنوان يکي از مصاديق دستگاه اجرايي بيان کرده است. بنابراين هرجا قانونگذار به دستگاه اجرايي اشاره مي‌کند، شرکت دولتي را نيز شامل مي‌شود. البته درهمين قانون شرکت‌هاي زيرمجموعه بانک‌ها، مؤسسه‌هاي اعتباري و شرکت‌هاي بيمه، مستثنا شده‌اند. نکته حائز اهميت آن که تعريف مؤسسه دولتي در ماده« ۳ » و تعريف مؤسسه‌ها و نهادهاي عمومي غيردولتي در ماده«۵» قانون محاسبات عمومي بيان شده و به طور کامل از شرکت‌هاي دولتي متمايز شده‌اند. سيطره نهادهاي عمومي آن چنان بوده که باعث شد مجلس در سال ۱۳۷۲ قانون فهرست نهادهاي عمومي را تصويب کند.
به استناد ماده« ۲۰» قانون تجارت انواع شرکت‌هاي تجارتي عبارتند از « شرکت سهامي، شرکت با مسؤوليت محدود، شرکت تضامني، شرکت مختلط سهامي، شرکت مختلط غيرسهامي، شرکت نسبي و شرکت تعاوني توليد و مصرف». ما تعريف ديگري از ساير اقسام شرکت در قانون تجارت نداريم و شرکت‌هاي دولتي هم درزمره يکي از اين اشکال با رعايت اساسنامه خود هستند. البته از آنجا که مفهوم و ساختار حاکميت در قانون اساسي و در عمل دوگانه است بديهي است هرگونه تعارض قوانين جاري با ساختار حاکميتي به نفع حاکميت تعبير و تفسير مي‌شود. ازطرف ديگر چون فلسفه وجودي اين شرکت‌ها کسب سود و درآمد است و مشابه شرکت‌هاي خصوصي و تاجر مابانه عمل مي‌کنند، لذا مشمول مقررات و قواعد حقوق تجارت هستند. بدين معني که شرکت‌هاي دولتي از نظر ساختاري تابع ارکان پيش‌بيني شده در قانون تجارت نظير مجامع عمومي، هيات مديره و مديرعامل و بازرس و حسابرس هستند. اما چون در نظام حقوقي ايران و در عمل، اين شرکت‌ها از برخي از امتيازات قدرت عمومي يا حاکميتي برخوردار هستند آنها را موسسات عمومي نيز تلقي مي‌کنند. بطور مثال شرکت هايي مثل شرکت مخابرات و يا شرکت ملي نفت، شرکت ملي گاز و شرکت‌هاي منطقه‌اي آب و برق مي‌توانند مانند ساير دستگاه‌هاي دولتي اقدام به تملک اراضي افراد براي انجام وظايف و خدمات خود داشته باشند که اين موارد از مصاديق بارز اعمال حاکميت است.
* ساختار نظارتي و دستگاه‌هاي نظارتي بر شرکت‌هاي دولتي کدام هستند؟
بررسي قانون و مقررات حاکم بر شرکت‌هاي دولتي مويد ان است که حداقل هفت نهاد نظارتي به طور مستقيم بر فعاليت شرکت‌هاي دولتي نظارت دارند که عبارت هستند از
۱-سازمان مديريت و برنامه‌ريزي کشور«به منظور نظارت بر اجراي برنامه و پيشرفت سالانه وفق برنامه و بودجه سالانه يا برنامه‌هاي پنجساله » وظيفه نظارت بر شرکت‌ها را عهده دار است.
۲- وزارت اموراقتصادي و دارائي بر اساس ماده« ۳۱ » و دراجراي مفاد مواد« ۴۰- ۶۲-۷۲- ۹۸و ۹۹ » قانون محاسبات عمومي از طريق گماردن ذيحسابان نظارت و حسابرسي هنگام خرج شرکت‌ها را بر عهده دارد.
۳- سازمان حسابرسي وفق قانون تاسيس و اساسنامه خود وظيفه بازرسي و حسابرسي شرکت‌هاي را بر عهده دارد.
۴- ديوان محاسبات عمومي « که نخست به موجب متمم قانون اساسي مشروطيت و بعدا در سال ۱۳۴۹ به عنوان قانون محاسبات عمومي و اصلاحيه‌هاي سال‌هاي ۱۳۶۱ و ۱۳۶۶ دوباره اصلاح شد» به استناد تشکيل قانون ديوان محاسبات صلاحيت رسيدگي و حسابرسي تمام حساب‌هاي وزارتخانه‌ها، مؤسسه‌ها و شرکت‌هاي دولتي و ساير دستگاه‌هايي که به‌نحوي از انحا از بودجه کل کشور استفاده مي‌کنند، به ترتيبي که قانون مقررداشته، دارد تا هيچ هزينه‌اي از اعتبارات مصوب تجاوز نکرده و هر وجهي در محل خود به مصرف رسيده باشد. ديوان محاسبات، حساب‌ها و اسناد و مدارک مربوط را برابر قانون، جمع آوري و گزارش تفريغ بودجه هر سال را به انضمام نظرات خود به مجلس شوراي اسلامي، تسليم مي‌کند. اين گزارش بايد در دسترس عموم گذاشته شود.
۵- سازمان بازرسي کل کشور، به استناد اصل ۱۷۴ قانون اساسي براساس حق نظارت قوه قضاييه نسبت به حسن جريان امور و اجراي صحيح قوانين در دستگاه‌هاي اداري، سازماني به نام سازمان بازرسي کل کشور زير نظر رئيس قوه قضاييه تشکيل شده که حدود اختيارات و وظايف اين سازمان را قانون تشکيل سازمان بازرسي کل کشور مصوب سال ۱۳۶۰ و اصلا‌حات آن مصوب سال ۱۳۷۵، تعيين کرد همه به استناد بند«الف» ماده« ۲ » قانون فوق الاشاره بازرسي مستمر تمام وزارتخانه‌ها و اداره‌ها و نيروهاي نظامي و انتظامي و مؤسسه‌ها و شرکت‌هاي دولتي و شهرداري‌ها و مؤسسه‌هاي وابسته به آنها و دفاتر اسناد رسمي و مؤسسه‌هاي عام‌المنفعه و نهادهاي انقلا‌بي و سازمان هايي که تمام يا قسمتي از سرمايه يا سهام آنان متعلق به دولت است يا دولت به‌نحوي از انحا بر آنها نظارت يا کمک مي‌کند و تمام سازمان‌هايي که شمول اين قانون نسبت به آنها مستلزم ذکر نام آنها بوده، از وظايف سازمان بازرسي کل کشور است.
۶- ديوان عدالت اداري - بر اساس اصل« ۱۷۳ » قانون اساسي، به منظور رسيدگي به شکايت‌ها، تـظلم‌ها و اعتراض‌هاي مردم نسبت به مأموران يا واحدها يا آيين‌نامه‌هاي دولتي و احقاق حقوق آنها، ديواني به نام ديوان عدالت اداري زير نظر رئيس قوه قضاييه تأسيس شده که به استناد ماده«۱۱ » قانون يادشده از موارد صلاحيت ديوان، رسيدگي به شکايت‌ها، تـظلم‌ها و اعتراض‌هاي اشخاص حقيقي يا حقوقي از تصميم‌ها و اقدام‌هاي واحدهاي دولتي اعم از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسه‌ها و شرکت‌هاي دولتي، شهرداري‌ها و همچنين تصميمات و اقدامات مأموران واحدهاي يادشده در امور راجع به وظايف آنها است. بنابراين اشخاص حقيقي و حقوقي مي‌توانند با ابزار ديوان عدالت اداري نسبت به اقدام‌هاي خلا‌ف مقررات شرکت‌هاي دولتي پي‌گيري لازم را به عمل آورند و شعبه مأمور رسيدگي نيز مي‌تواند در حدود قانون، هرگونه تحقيقي را که ضروري است، به عمل آورد يا انجام آن را از هر يک از مراجع قضايي يا اداري تقاضا کند.
۷- ساير مراکز و مراجع نظارتي، علاوه بر مراکز فوق الاشاره، در موارد خاصي برخي ارگان‌ها يا نهادهاي نطارتي ديگري نظير وزارت اطلاعات، بازرسي ويژه رئيس‌جمهوري و مجلس شوراي اسلامي يا بازرسي ويژه بيت رهبري نيز به موجب دستور ويژه اقدام به نظارت و بازرسي بر شرکت‌هاي دولتي و دستگاه‌هاي ذي مدخل مي‌کنند.
* با وجود تعدد مراجع نظارتي چرا آمار فساد و تخلفات در شرکت‌هاي دولتي بي‌شمار است؟
واقعيت اين است از آن زمان که موضوع مقررات زدائي به ويژه بعد از پايان جنگ از طرف دولتمردان با شعار «توسعه به پيش» داده شده، موضوع نظارت فعال کارآمد به فراموشي سپرده شد مضافا آنکه بسياري دستگاه‌هاي نظارتي نيز فاقد عناضر کارآزموده در اين راستا بودند که موضوع نظارت را به « مچ گيري و بگير و ببندد» خلاصه کرده بودند. در حالي که نظارت در همه زمينه‌ها به منظور پالايش و زدودن بسترهاي موانعي و ايجاد ساختارهاي مناسب رشد و توسعه اقتصادي در قلمرو حکمراني خوب تعريف شده است. علاوه بر اين موارد مراجع نظارتي خود عمدتا تحت مديريت يا وابسته به نهادهائي هستند که سلامت مالي خود آنها از طرف ملت زير سئوال قراردارد. بايد توجه داشته باشيم فساد يک پديده چند وجهي ودر جهان سرمايه داري در قلمرو سرمايه داري جناحي تلقي مي‌شود لذا با تشکيل و تاسيس اين يا آن نهاد بازرسي و نظارتي بدون توجه به ماهيت حاکميت، اقتصاد و سياست نمي‌توان به مقابله با فساد برخاست. شايد به همين علت است که مقابله با فساد و تخلف و رشوه و سرمايه داري نيازمند مهارت و کارآمدي خاص است.
* در بحث سود و زيان اعلامي شرکت‌ها بعضا گفته مي‌شود شرکت‌ها اقدام به انتشار صورت‌هاي مالي صوري مي‌کنند. به طور مثال برخي کارشناسان معتقدند خودروسازان با توجه به افزايش چند برابري قيمت‌هاي خودرو زيان ده نيستند اما صورت‌هاي مالي منتشر شده آنها در کدال زيان ده گزارش شده است. چرا سازمان حسابرسي به صورت‌هاي مالي اين شرکت‌ها رسيدگي نمي‌کند؟
من نيز اعتقاد راسخ دارم مشکل شرکت‌هاي خودروساز قيمت‌گذاري نيست چون اتفاقا قيمت خودروهاي داخلي با توجه به محصولات بسيار با کيفيت خارجي با نرخ ارز آزاد بسيار نامتقارن و بيشتر است. مشکل در شرکت‌هاي خودرو ساز که عملا دولتي و توسط عده‌اي خاص کنترل و هدايت مي‌شوند بنگاه داري به سبک حياط خلوت و انتخاب و انتصابات برمبناي خويش گماري و نه شايسته سالاري و خرج منابع آن شرکت‌ها به نفع خود است به طوري که دردادگاه مفاسد اقتصادي يکي از شرکت‌هاي دخيل در مناسبات توليدي خودروئي کشور«خريد قطعات از خود و معامله با خود در ايران و چين» مطرح بوده است. در واقع در هيج کشوري اين همه حمايت از هيج صنعتي مثل خودرو در ايران صورت نگرفته که به قيمت از بين مردم منافع خريداران و مصرف‌کنندگان باشد. شايد اگر يک حسابرسي ويژه مستقل از اين شرکت‌ها صورت گيرد و هزينه‌هاي غيرعادي آن« مثل هزينه‌هاي سوء مديريت و هزينه خريدهاي قلابي و چند باره و Over Invoice » از قيمت تمام شده خارج شوند، آنگاه بدرستي مشخص خواهد شد قيمت يک خودرو چقدرست!
البته حرف و حديث هائي پيرامون گزارش افزايش سرمايه و يا گزارش حسابرسي يکي از شرکت‌هاي خودروئي بورسي پس ازقرارداد برجام جنجالي شد که گفته مي‌شد پيش نويس گزارش مذکور مردود اعلام شده بود که با وساطت وزير وقت صنعت که او هم پيشينه‌اي در پنهان کردن تخلفات و فساد دوران خود داشته به گزارش مشروط تبديل شده بود. اگرهم ايرادي به گزارش حسابرسي باشد در همان حوزه بحث ساختاري حسابرسي کشور است. بهرحال حتي در مجلس نيز چندين بار موضوع مافياي خودرو مطرح و مسکوت مانده است. شايد بتوان گفت يکي از معضلات شرکت‌هاي دولتي عدم انجام مقررات و ضوابط تضاد منافع است که در ايران به مضحکترين شکل ممکن رايج و منافع عمومي فداي منافع شخص يا اشخاص به‌خصوصي مي‌شود.
از دو سال گذشته مجلس به دولت تکليف کرد که بودجه شرکت هاي دولتي براي بررسي نمايندگان يک ماه زودتر به مجلس تقديم شود. به نظر شما آيا اساسا وظيفه بررسي بودجه شرکت ها با مجلس است؟
اولا بودجه شرکت هاي دولتي بخش لاينفک از بودجه عمومي دولت است و طبيعتا بررسي و تصويب آن فارغ از خط بازي و سياسي کاري که متاسفانه در مجلس ايران حاکم است، جزو اختيارات مجلس تعريف شده است. اما نهاد ناظر بر خرج کرد بودجه وفق قانون و مقررات همچون همه جاي جهان بايد ديوان محاسبات عمومي باشد که متاسفانه در اين رابطه ديوان محاسبات عمومي نتوانسته رسالت تاريخي خود را به درستي انجام دهد. اطلاع داريد از دو دهه پيش ديوان محاسبات عمومي در بيشتر کشورهاي پيشرفته و نظام هاي پاسخگو به «سازمان پاسخگوئي عمومي» تغيير کرده است و گزارشات اين سازمان باعث ماندگاري يا سقوط دولت ها مي شود .
*اما وظيفه اصلي نظارت بر شرکت ها با سازمان حسابرسي است و انتظار مي رود نظارت ها از سوي اين سازمان کامل تر شود.
نگاهي به پيشينه اقتصادي کشور از سال هاي ۱۳۳۲ به بعد نشان مي دهد که حاکميت دولتي براي فرار از پاسخگوئي و آزادي عمل قوه مجريه و بي اثرکردن نقش مجلس کوشش کرده که ديوان محاسبات را از چنبره نفوذ مجلس رها و آن را به سازمان تابع وزارت اموراقتصادي و دارائي درآورد تا بخش اعظم بودجه عمومي را که در بودجه شرکت هاي دولتي است از نظارت مجلس و مردم خارج کند. قبل انقلاب با تشکيل شرکت سهامي حسابرسي دولتي و در بعد انقلاب با تاسيس و تشکيل سازمان حسابرسي عملا اين فرايند خود نظارتي دولت بر شرکت هاي دولتي که از منابع عمومي استفاده مي کنند را شدت بخشيدند. سازمان حسابرسي مولود سرمايه داري دولتي بوده است. اين سازمان وابسته به وزارت امور اقتصادي و دارايي است وعمده وظايف اين سازمان در قبال شرکت‌هاي دولتي مطابق اساسنامه آن عبارت‌اند از: انجام وظايف بازرسي قانوني و حسابرسي تمام شرکت‌هاي دولتي که صد در صد سرمايه آن متعلق به دولت، وزارتخانه‌ها، مؤسسه‌ها يا شرکت‌هاي دولتي است. انجام وظايف بازرسي قانوني و حسابرسي ساير شرکت‌هايي که بيش از ۵۰ درصد سرمايه آنها به طور مستقيم يا غيرمستقيم متعلق به وزارتخانه‌ها، مؤسسه‌ها يا شرکت‌هاي دولتي به تشخيص وزارت امور اقتصادي و دارايي باشد. انجام وظايف بازرسي قانوني و حسابرسي شرکت‌هاي فرعي، بانک‌ها، مؤسسه‌ها و نهادهاي عمومي‌غيردولتي و نهادهاي انقلاب اسلامي. حسابرسي طرح‌هاي تملک دارايي‌هاي ثابت و ساير قراردادهاي ايجاد دارايي ثابت مورد اجرا در شرکت‌هاي دولتي.
بدين ترتيب از سال ۱۳۶۲ در عمل، سازمان حسابرسي در تمام شرکت‌هاي دولتي و وابسته به دولت وظايف بازرسي قانوني مطرح در قانون تجارت را بر عهده داشته است. در واقع چون دولت انحصارگر بخش سياسي- اقتصادي بود خود راسا سازماني انحصارگر در زمينه حسابرسي مجموعه هاي اقتصادي خود تاسيس کرد. اگرچه با تصويب قانون ماده واحده «استفاده از خدمات تخصصي و حرفه‌اي حسابداران ذي‌صلا‌ح به عنوان حسابدار رسمي در سال ۱۳۷۲»، به دولت اجازه داده شد از حسابداران ذي‌صلا‌ح در امور حسابرسي و بازرسي قانوني شرکت‌هاي دولتي نيز استفاده کند اما در عمل موضوعيت اين ماده واحده صرفا به بخش هائي خاص سرايت کرد و انتخاب حسابرسان خصوصي براي بخش هاي دولتي نيز به کارگروهي به زعامت خود دولتي ها و سازمان حسابرسي واگذار شد.
حضور يک سازمان حسابرسي دولتي انحصارگر که خود هم استانداردگذار حرفه و هم مجري حسابرسي بخش دولتي و عمومي شده، مانع ارتقاي حسابرسي و شفافيت و افشاي فساد‌هاي درشت در دستگاه‌هاي دولتي و عمومي شده است.
اين جريان باعث شده بسياري بر اين تصور باشند که امر حسابرسي ضروري نيست. بطور مثال يکي از ابتکارات سازمان ملل در مبارزه با فساد مالي کارکنان دولت، نظارت بر اموال و دارايي مقامات ومسئولين دولتي و جرم انگاري افزايش غير قابل توجيه ثروت است، که به نظر يکي از بهترين ابزارها براي مقابله با فساد مالي کارکنان دولت است. سازمان ملل متحد در ماده ۲۰ و بند پنجم ماده ۵۲ کنوانسيون ملل متحد براي مبارزه با فساد مالي (کنوانسيون مريدا)، از دولت هاي عضو خواسته است تا تحصيل غير قانوني ثروت يعني افزايش چشمگير دارايي هاي يک مقام دولتي را جرم کيفري تلقي کرده و ايجاد نظام هاي موثر افشاي مالي را در رابطه با مقامات دولتي خاص و اعمال مجازات هاي مناسب به خاطر عدم رعايت آن را خواستار شده است. در حالي که به نقل از دبيرکل سابق انجمن حسابداران خبره ايران: سازمان حسابرسي به علت دولتي بودن و در نظر داشتن منويات مقامات مافوق سازمان يعني وزارت اموراقتصادي و دارائي، نمي تواند مرجع مستقل استاندارد گذاري و حسابرسي تلقي شود.
يکي از نمونههاي مشخص و برجسته سوگيري و بيطرفنبودن سازمان حسابرسي در جايگاه نهاد استانداردگذار، در فرايند تصويب استاندارد حسابداري شماره (۱۲) ايران با عنوان «افشاي اطلاعات اشخاص وابسته» (تجديدنظرشده ۱۳۸۶) نمود پيدا کرد. در اين ارتباط بايد يادآور شد سازمان حسابرسي در تمام ۲ دهه گذشته ساز‌وکار استانداردگذاري خود را بر مبناي ترجمه استانداردهاي متناظر بين المللي و تغيير بخشهايي از آنها -با توجيه بوميسازي- بنا کرده است. در چنين سازوکاري، با اينکه مبناي تدوين (بخوانيد ترجمه) استاندارد حسابداري شماره (۱۲) ايران با عنوان «افشاي اطلاعات اشخاص وابسته» (تجديدنظرشده ۱۳۸۶)، درواقع استاندارد حسابداري بين‌المللي شماره (۲۴) با عنوان «افشاي [اطلاعات] اشخاص وابسته» بود؛ بااين‌حال، در کمال شگفتي در پيوست اين استاندارد ۲ مورد از اصليترين الزامات استاندارد حسابداري بين‌المللي شماره (۲۴) در فرايند تدوين يا ترجمه استاندارد حسابداري شماره (۱۲) ايران حذف شده‌اند. اين دو مورد عبارت‌اند از:
۱-افشاي حقوق و مزاياي مديران اصلي
۲-الزام واحدهاي تجاري تحت کنترل دولت به رعايت مفاد اين استاندارد درخصوص تمام معاملات با ساير واحدهاي دولتي.
ناگفته روشن است که حذف اين دو الزام بسيار با اهميت از اين استاندارد، ريشه در وابستگي مطلق نهاد استانداردگذار ايران (سازمان حسابرسي) به دولت داشته است و دلايل ذکرشده در پيوست اين استاندارد، توجيههايي بيش نيستند؛ چراکه حداقل درباره مورد اول حذف الزام افشاي حقوق و مزاياي مديران اصلي در صورت‌هاي مالي، مطالبه و حساسيت بيسابقه به وجود آمده در جامعه درچندسال گذشته، درخصوص موضوع موسوم به «حقوقهاي نجومي»، بر همگان ثابت کرد که از نظر عموم ذي‌نفعان گزارشگري مالي شرکت‌هاي دولتي، مبالغ حقوق و مزاياي مديران اصلي يکي از اساسيترين اطلاعات مربوط و مورد توجه است و برخلاف تصميم سوگيرانه نهاد استانداردگذار «سازمان حسابرسي»، ضرورتا بايد در صورت‌هاي مالي افشا شود. در واقع ساختار معيوب اقتصادي و حکمراني دولتي ناکارآمد به جاي حکمراني خوب نه‌تنها از بيطرفانهبودن فرايند استانداردگذاري اطمينان حاصل نخواهد شد، بلکه اين احساس در جامعه تقويت شده که فرايند استانداردگذاري حسابداري هم مانند ساير مقررات گذاري بيطرفانه نيست. سازمان حسابرسي هم مثل ماهي در درياي اقتصاد دولتي غوطه ور است و هرگاه ماهيگير لازم بداند خود اين ماهي را هم صيد خواهد کرد لذا نبايد از اين سازمان انتظار کشف تخلف داشت. اميدوارم دوستان و همکاران سازمان حسابرسي اظهارات بي پرواي من را حمل به مخالفت با اقتصاد دستوري و تکليفي بدانند و نه چيزديگري .
*مي توان عدم افشاي حقوق هاي نجومي را در همين رابطه دانست؟
من اساسا معتقدم به هر مدير يا کارشناسي بر اساس توانمندي و منفعتي که از کار او حاصل مي شود بايد دستمزد تعيين و پرداخت شود. واقعيت آن است که ما در کشور فاقد نظام مزد مبتني بر بهره وري و شايستگي هستيم والا بديهي است که پرداخت ۱۰ تا ۲۰ ميليون تومان به وزيري که اداره وزارت نفت يا شرکتي که عهده دار معاملات ميليارد دلاري است يا قاضي مسئول پرونده ۳ هزار ميلياردي يا حسابرس مسئول شفاف سازي بورس از پايه نادرست است. حتي چپ ها نيز اعتقاد دارند در مرحله سوسياليسم به هرکس به اندازه کارش بايد پرداخت شود. بديهي است که در همين مقوله هم حداقل مزد بر اساس حداقل نياز تعريف و تعيين مي شود نه دستوري و بر اساس منافع کارفرمايان و دولت « چون دولت و نهادهاي عمومي عملا کارفرمايان بزرگ هستند». اتفاقا يکي از دلايل فساد و تخلف در کشور فقدان نظام مزد واقعي در همه سطوح از حداقل مزد بگير تا سطوح مديريتي و راهبران کشور است زيرا در کشورهاي پيشرفته متضمن مردم سالاري حقوق و مزاياي بالاترين مقامات کشور به خصوص نمايندگان مجلس و اعضاي مقامات قضائي در سايت دولت و مجلس با ريز اقلام افشا مي شود در حالي که در ايران همه مديران و نمايندگان مدعي خدمت في سبيل اله هستند اما پس از بازداشت معلوم مي شود ثروت و منابع عمومي را با شتر بارکرده اند! لذا بايد تاکيد شود حتما و الزاما نيازمند يک نظام پرداخت حقوق و مزايا در همه سطوح دولتي مبتني بر حداقل حقوق و مزايا به اضافه کارآئي و بهره وري هستيم که در غير اين صورت رشوه، اختلاس، فساد کماکان در اقتصاد کشور رسوخ خواهد داشت.
*براي افزايش اثرگذاري ديوان محاسبات و سازمان حسابرسي در اقتصاد کشود چه تمهيداتي لازم است؟
تاسيس ديوان محاسبات عمومي همچون قانون اساسي و قانون تجارت برگرفته از قوانين کشورهاي اروپائي بويژه بلژيک و فرانسه بوده اما محمل قانوني تشکيل سازمان حسابرسي فاقد پشتوانه نظري در کشورهاي پيشرفته و حتي کشورهاي با اقتصاد به اصطلاح سوسياليستي بوده و جزء شاهکارهاي نظري ما انقلاب زده هاي سال هاي ۶۰ بوده است. بديهي است اگر مجلس برآمده از آراي ملت باشد، نمايندگان آن به عنوان چشم بيدار ملت از طريق ديوان محاسبات بايد بر عملکرد مالي- اقتصادي دولت نظارت کنند و مهم ترين سند ميثاق دولت – ملت بودجه است که متاسفانه ساليان درازي است بدون نظارت ملت خرج کردهاي آن چناني دارد که ثمره آن بعد از انقلاب با حدود ۱۰۰۰ ميليارد دلار درآمد ارزي سقوط بيش از يک سوم مردم به زير خط فقر است که در اين ميان نقش ديوان محاسبات عمومي و سازمان حسابرسي بعنوان مراکز نظارتي قابل اغماض نيست. حتي با فرض عدم توجه مقامات به گزارشات ديوان محاسبات و سازمان حسابرسي آنها وظيفه داشتند گزارشات رسمي تخلفات را منتشر کنند که حداقل تا اين تاريخ نمونه خاصي از آن گزارشات را بطورعام مشاهده نکرده ايم.
سازمان حسابرسي به‌عنوان يکي از سازمانهاي زيرمجموعه وزارت امور اقتصادي و دارايي داراي بالاترين حد وابستگي به صاحبکار خود «دولت » است به طوري که در همايش هاي عمومي وزير مربوطه از مديرعامل منصوب خود قددرداني و حسابرسي دولت نيز از وزير مربوطه سپاسگزاري مي کند. بنا به نوشته يکي از مطلعين بخش حرفه حسابداري و حسابرسي به جرئت مي‌توان گفت اين حد از وابستگي يک مؤسسه حسابرسي به صاحبکار خود در طول تاريخ حسابداري جهان هيچ نمونه مشابهي نداشته است و نخواهد داشت. در ۳۰ سال گذشته به دفعات شاهد اجراي نمايش برگزاري مجامع عمومي عادي سالانه شرکت‌هاي دولتي ريز و درشتي بودهايم که در آنها مالک- دولت، مدير- مديران دولتي و حسابرس- سازمان حسابرسي بوده که هر سه در واقع يکي و همان «دولت» بودهاند. البته شايد برخي افراد چنين استدلال کنند که دولت صاحب‌اختيار اموال خود است و در ۳۵ سال گذشته چنين صلاح دانسته است که يک سازمان زيرمجموعه خود را مأمور انجام حسابرسي صورت‌هاي مالي شرکت‌هاي زيرمجموعه خود کند. به عبارت ديگر، دولت با وجود اينکه از عدم استقلال (وابستگي) سازمان حسابرسي آگاه بوده است، ولي چون به کيفيت فني کار حسابرسي اين سازمان اعتماد داشته است، بنابراين به اظهارنظرهاي مديران اين سازمان اتکا ميکرده است. به اين استدلال به ظاهر منطقي دو ايراد اساسي وارد است:
نخست، اينکه اموال در تملک دولت، از جمله شرکت‌هاي دولتي، بهظاهر در تملک دولت هستند. درحالي‌که مالک حقيقي اين اموال «مردم» هستند. در واقع، فقط «اداره – مباشرت» اين اموال برعهده دولت است. بنابراين، دولت در جايگاه مباشر مردم، که مالکان حقيقي اموال دولتي هستند، بايد هرساله درخصوص نحوه اداره اين اموال به مردم گزارش دهد. صورت‌هاي مالي سالانه شرکت‌هاي دولتي تجلي «حسابدهي» دولت (مباشر) به مردم (مالک) است. از اين ديدگاه، آن شخصيت حسابرسي که وظيفه انجام حسابرسي صورت‌هاي مالي شرکت‌هاي دولتي و اظهارنظر نسبت به منصفانه‌بودن ارائه آنها را بر عهده ميگيرد، نميتواند يک مؤسسه حسابرسي صددرصد دولتي و کاملا وابسته و تحت کنترل و نفوذ مطلق دولت «مباشر» باشد. و اين وظيفه در ساختار کشور صرفا مي توانسته بر عهده ديوان محاسبات که در قلمرو دولت نيست، صورت بگيرد. زيرا چنين وضعيتي مشابه اين است که وظيفه انجام حسابرسي صورت‌هاي مالي يک شرکت سهامي عام با چندين هزار نفر سهام دار از سوي هيات‌مديره شرکت بر عهده يکي از کارکنان همان شرکت گذاشته شود. بديهي است، اظهارنظر چنين حسابرسي به دليل عدم استقلال و وابستگي مطلق وي به مديريت شرکت از ديدگاه سهام‌داران فاقد هرگونه ارزش و اتکاپذيري است.
دومين ايرادي که به استدلال فوق وارد است، در خصوص حسابرسي صورت‌هاي مالي آن گروه از شرکت‌هاي دولتي مصداق پيدا مي‌کند که داراي سهام‌داران خُرد غيردولتي نيز هستند. در اين شرکت‌ها، حسابرسي که وظيفه انجام حسابرسي صورت‌هاي مالي و اظهارنظر نسبت به منصفانه‌بودن ارائه آنها را برعهده دارد (سازمان حسابرسي) داراي وابستگي مطلق به سهام‌دار عمده است. به همين دليل اظهارنظر چنين حسابرسي نيز به دليل وابستگي مطلق آن به سهام‌دار عمده «دولت» از ديدگاه سهام‌داران خُرد غيردولتي فاقد هرگونه ارزش و اتکاپذيري است. لذا پيشنهاد مشخص ادغام فعاليت حسابرسي سازمان حسابرسي در زمره وظايف ديوان محاسبات از طريق ايجاد يک واحد حسابرسي محض شرکت ها در تشکيلات ديوان محاسبات عمومي است زيرا در حال حاضر ساختار ديوان محاسبات فاقد اين توانائي است.
به نقل از اقتصاد آنلاين، 18 آبان 1400